Teoria generala a actului administrativ

Teoria generala a actului administrativ

1.1. Aspecte generale

Analiza intreprinsa in primul volum al lucrarii noastre cu privire la organizarea administratiei publice, este firesc sa fie urmata, dupa cercetarea realizata asupra personalului din administratie, de o prezentare a activitatii autoritatilor administratiei publice.

Dintre toate institutiile fundamentale ale dreptului administrativ, analiza actului administrativ, ca forma principala de activitate a autoritatilor administratiei publice, de care ne vom ocupa in continuare, a suferit cele mai putine modificari in doctrina, fata de perioada postbelica.

Ca urmare a evolutiei acestei problematici la nivel european, concretizata si in tara noastra intr-o serie de reglementari vizand transparenta decizionala a administratiei publice, accesul la informatiile de interes public, solutionarea intr-un termen determinat a petitiilor, aprobarea tacita a autorizatiilor etc. cu efecte directe asupra practicii administrative si a jurisprudentei instantelor de contencios administrativ, consideram insa, ca exista o serie de premise care vor determina in viitor o regandire a teoriei actului administrativ.

De altfel, problema actelor juridice in general, are multiple contingente cu toate ramurile dreptului, fiind firesc ca ea sa preocupe nu numai fiecare ramura a dreptului, in parte, ci sa formeze in acelasi timp si obiectul unor incercari de generalizare, in cadrul teoriei generale a dreptului. In cazul actelor administrative, ca specie a actelor juridice, precizarea esentiala care se impune, pentru a permite definirea acestora, se refera la autoritatea emitenta.

Activitatea autoritatilor administratiei publice se caracterizeaza in prezent ca si in trecut prin acte juridice, acte cu caracter exclusiv politic, fapte materiale juridice si operatiuni materiale tehnice. Toate aceste patru categorii de activitati sunt denumite, generic, mai ales in lucrarile de stiinta administratiei si "fapte administrative".

Producerea de efecte juridice consta in nasterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice, iar in cadrul formelor concrete de realizare a activitatii executive, locul central il ocupa actele administrative.

In ce priveste sintagma contract administrativ, aceasta preia trasaturi definitorii ale actului de drept administrativ si respectiv, ale actului de drept civil, fara a se identifica insa, cu niciunul dintre acestea.

Esenta fenomenului administrativ statal este data de esenta valorilor pe care le are de infaptuit, iar, realizarea lor concreta, pana la faptul material, presupune, obiectiv, pe langa acte juridice si operatiuni, fapte, care nu au un astfel de caracter. Intr-o alta formulare, dar exprimand in esenta acelasi punct de vedere, in doctrina se sutine ca, activitatea administratiei, ca orice tip de activitate umana, se poate exprima prin doua forme: prin acte si prin fapte.

Dreptul administrativ este interesat in primul rand, de studiul actelor unilaterale administrative si al contractelor administrative, ca forme juridice ale administratiei publice ca activitate, ce pot fi exprimate si prin sintagma actele administrative, fiind vorba de sensul larg al acestei notiuni.

Pe langa acte juridice, la nivelul autoritatilor administratiei publice mai intalnim si fapte materiale care nu concretizeaza o vointa juridica, de unele dintre acestea, legea atragand producerea unor efecte juridice.

Ponderea activitatii autoritatilor administratiei publice o reprezinta asemenea fapte materiale, cea mai mare parte a personalului administrativ avand ca sarcini de serviciu efectuarea diferitelor operatiuni administrative sau, dupa caz, a celor materiale.

Operatiile tehnico-administrative sunt supuse, intr-o administratie ce are la baza criterii stiintifice, unui permanent proces de rationalizare si perfectionare, in special, prin introducerea tehnicilor moderne de evidenta si informare, ce contribuie la eliminarea clasicelor operatii de tehnica administrativa, fara a putea fi insa vreodata inlaturata deplin activitatea omului.

Acestea sunt activitati materiale si nu manifestari exprese de vointa de a da nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii, intervenind de regula, in legatura cu emiterea si executarea actelor juridice ale autoritatilor administratiei publice.

In ce priveste actele cu caracter exclusiv politic, acestea emana in principiu, de la autoritatile administratiei publice centrale, putand fi caracterizate ca declaratii de vointa prin care se afirma anumite principii directoare sau se precizeaza atitudinea pe care autoritatile emitente o adopta in conducerea statului. Aceste acte nu iau forma unor norme juridice, ci prezinta un caracter proclamativ, eficienta lor avandu-si izvorul in prestigiul si autoritatea morala a autoritatilor emitente. Sub aspectul titulaturii lor, actele politice poarta denumirea de declaratii, mesaje, note diplomatice, comunicate etc.

Alaturi de normele dreptului intern, de drept constitutional si administrativ, care reglementeaza actele politice ale administratiei publice, un rol important il au pentru actele de politica externa si normele dreptului international public, care, in unele cazuri, reglementeaza unele categorii de acte politice.

1. 2 Clarificari terminologice

Sub aspect terminologic, notiunea de act provine de la latinescul actum ce inseamna a lucra, a face, a actiona. Legislatia, practica si doctrina nu intrebuinteaza o terminologie unitara pentru a desemna cel mai important tip de  act juridic provenit de la autoritatile administratiei publice.

Intr-o opinie exprimata in doctrina interbelica, se delimita intre acte administrative propriu-zise, acte administrative cu caracter jurisdictional si acte administrative cu caracter pregatitor iar in alta se facea distinctie intre actele puterii executive in raporturile cu Parlamentul, pe de-o parte si actele puterii executive in raporturile cu cetatenii, pe de alta parte. La randul lor, actele puterii executive in raporturile cu cetatenii erau impartite in doua categorii: acte de autoritate si acte de gestiune. Aceasta clasificare se mentine si in prezent, avand o semnificatie aparte si in jurisprudenta administrativa, motiv pentru care redam definitiile celor doua categorii de acte, valabile si la ora actuala.

Astfel, actele de autoritate reprezentau acele manifestari de vointa ale autoritatilor administrative competente, prin care se creau situatii juridice noi, supuse regimului de drept public iar actele de gestiune reprezentau acele manifestari de vointa ale autoritatilor administrative competente prin care se urmarea crearea unor situatii juridice cu caracter patrimonial, supuse regimului de drept privat.

Si in prezent, sunt autori de drept administrativ care analizeaza actul administrativ tinand cont de aceasta delimitare.

In doctrina postbelica, sub aspect terminologic s-au utilizat cu precadere notiunile de act administrativ si act de drept administrativ. In timp ce, folosirea notiunii de act administrativ urmareste sa puna accentul pe ideea de activitate, utilizarea notiunii de act de drept administrativ evoca ideea de regim juridic aplicabil.

Totodata, in ce priveste regimul actelor administrative au fost identificate doua forme: o forma tipica, care in caz de litigiu, presupune un contencios administrativ judiciar, potrivit Legii contenciosului administrativ sau unor reglementari speciale, cum ar fi regimul aplicabil fondului funciar, regimul sanctionator aplicabil contraventiilor in recurs etc. si o forma atipica, care din anumite considerente (circumstante exceptionale, ratiuni politice etc.) nu permite controlul instantelor judecatoresti, nici in baza Legii contenciosului administrativ, nici in baza altor reglementari speciale. De aici, posibilitatea utilizarii notiunilor de act administrativ tipic si act administrativ atipic.

1.3. Definitia si trasaturile actului administrativ

Actul administrativ reprezinta forma juridica principala de activitate a autoritatilor administratiei publice si in secundar si a altor autoritati publice, ce consta intr-o manifestare unilaterala si expresa de vointa facuta in scopul de a produce efecte juridice, in realizarea puterii publice, aflata in principiu sub controlul instantelor judecatoresti.

In doctrina administrativa nu exista unanimitate de opinii in ce priveste numarul, denumirea si continutul trasaturilor actului administrativ.

Anumite elemente comune, cu unele diferente nesemnificative de formulare, se regasesc insa la toti autorii si anume: sunt acte juridice, sunt manifestari unilaterale de vointa, sunt emise in realizarea puterii publice.

Sub aspect formal-material au fost identificate urmatoarele trasaturi ale actului administrativ, pe care le vom analiza succint: reprezinta forma juridica principala a activitatii autoritatilor administratiei publice, este o vointa juridica unilaterala, este emis in realizarea puterii publice si are un regim juridic specific, in centrul caruia se afla Legea contenciosului administrativ.

1. Actul administrativ reprezinta forma juridica principala a activitatii autoritatilor administratiei publice.

Actul administrativ reprezinta una din formele cu semnificatie juridica prin care autoritatile administratiei publice isi realizeaza competenta si implicit sarcinile ce le revin.

Potrivit unei pozitii general admise, ponderea actelor administrative in sfera formelor de activitate ale administratiei publice sporeste pe masura ce urcam in ierarhia sistemului organizarii administratiei publice. Astfel, in timp ce, la structurile de la baza sistemului au o pondere mai mare operatiunile si faptele materiale, pe masura ce urcam spre varful organizarii (Presedinte si Guvern) ponderea acestora scade in favoarea actelor administrative.

2. Actul administrativ reprezinta o vointa juridica unilaterala.

Principala caracteristica definitorie a manifestarii de vointa din actele administrative este unilateralitatea acesteia. Caracterul unilateral reprezinta acea calitate a actului administrativ potrivit careia el este emis fara participarea sau consimtamantul subiectelor de drept carora le este destinat sau cu privire la care genereaza drepturi sau obligatii.

Totodata, scopul in vederea caruia aceasta manifestare de vointa a fost facuta, nu este suficient pentru caracterizarea ei ca act juridic, ci este necesar ca legea sa-i atribuie efectele urmarite de autorul ei. Altfel, spus, e necesar sa existe o deplina concordanta intre vointa, scopul manifestarii de vointa si efectele pe care legea i le recunoaste.

Prin identificarea acestei trasaturi se urmareste pe de-o parte, includerea actului administrativ in sfera actelor juridice, iar pe de alta parte, delimitarea lui de operatiunile tehnico-administrative, respectiv de cele tehnico-productive.

In plus, caracteristica actului administrativ de a fi o manifestare de vointa unilaterala, il deosebeste de actele contractuale ale organelor administratiei publice.

Actul administrativ apare ca exteriorizarea vointei interne a unei structuri administrative de a produce in mod direct efecte juridice, ea trebuind sa fie expresa, neindoielnica in a schimba ceva din ordinea juridica existenta pana in momentul manifestarii ei.

Fata de aceasta trasatura a actului administrativ, in practica administrativa s-au ridicat in timp, unele probleme cum ar fi:

a). Emiterea actului administrativ cu participarea mai multor persoane fizice

Majoritatea actelor administrative concretizeaza decizii ale unor organe de conducere colectiva, fiind vorba despre rezultatul votului persoanelor care compun aceste organe, potrivit cvorumului prevazut de lege.

Fata de aceasta realitate s-a pus problema de a sti daca acordul de vointa care intervine in vederea emiterii actului administrativ nu este de natura a inlatura caracterul unilateral al acestuia. In doctrina administrativa s-a sustinut in mod constant ca, in astfel de cazuri, vointa fiecarei persoane nu are relevanta decat in cadrul mecanismului decizional administrativ.

Caracterul unilateral al actului administrativ nu decurge din numarul de persoane fizice care participa la adoptarea acestuia, ci din faptul ca acele persoane fizice actioneaza in vederea realizarii competentei organului administrativ, care este una singura.

De altfel, numarul de persoane care participa la adoptarea unui act administrativ nu are relevanta pentru calificarea acestuia ca act unilateral sau, dupa caz, bi - sau multilateral.

E posibil ca actul sa aiba caracter contractual, desi este emis de o singura persoana care reprezinta un organ de conducere unipersonala, cum ar fi de exemplu, primarul.

Cu alte cuvinte, in acest caz, manifestarile de vointa ale subiectelor participante converg spre acelasi efect juridic, in final realizandu-se o singura vointa juridica.

b). Emiterea actului administrativ cu participarea mai multor autoritati publice, respectiv a unei structuri administrative si a unei structuri nestatale

In aceasta situatie, este vorba despre caracterul unor hotarari comune putandu-se intalni trei cazuri: acte ale unor autoritati ale administratiei publice situate la acelasi nivel, acte ale unor autoritati ale administratiei publice situate la nivele ierarhice diferite si acte comune ale unor autoritati ale administratiei publice si unor structuri nestatale.

Si fata de aceste tipuri de acte, in doctrina s-a sustinut constant ca, ne aflam in prezenta unui act unilateral si nu a unui act contractual, deoarece "acordul de vointa" dintre o structura administrativa si alt subiect de drept intervine, ca si in ipoteza anterioara, pentru a realiza o singura vointa juridica.

c). Emiterea actului administrativ la cererea prealabila

Aceasta situatie se intalneste frecvent in practica, autoritatile administratiei publice fiind sesizate in mod obisnuit cu cereri din partea altor subiecte de drept.

In acest caz, vom distinge intre doua mari situatii si anume: atunci cand cererea prealabila apartine chiar organului emitent si este adresata organului ierarhic superior si atunci cand cererea prealabila apartine unui alt subiect de drept care urmeaza sa fie beneficiarul actului administrativ respectiv.

In primul caz, vor fi puse in discutie conditiile procedurale de emitere a unui act administrativ.

In ce priveste aceasta prima ipoteza, in doctrina s-a mai sustinut ca, intr-o astfel de situatie este vorba de fapt, despre solicitarea unui acord prealabil sau unei aprobari din partea organului ierarhic superior, in realitate, aflandu-ne in prezenta unor acte administrative complexe.

In al doilea caz, cererea prealabila are doar valoarea unei conditii prevazute de lege pentru ca actul administrativ sa fie emis. Spre exemplu, de regula, autorizatiile emise in baza unei cereri prealabile nu creeaza, nu modifica sau sting o situatie juridica individuala, ci tot ceea ce fac este sa atribuie beneficiarului lor o situatie juridica generala, adica un numar de drepturi si obligatii, care sunt dinainte stabilite pe cale generala de lege, existand insa si cazuri cand are loc chiar constituirea unor situatii juridice subiective, neprecizate in textul legii, cum ar fi o autorizatie de exercitare a unei meserii, care prevede obiectul de activitate, locul de exercitare etc.

Fata de evolutia practicii administrative, in doctrina s-a pus problema de a sti care este semnificatia juridica a renuntarii beneficiarului la exercitiul dreptului sau chiar la dreptul conferit de actul respectiv. S-a pus deci intrebarea daca intr-o asemenea situatie actul administrativ mai produce efecte juridice, daca renuntarea beneficiarului are semnificatia unei modalitati de incetare a producerii de efecte juridice ?

Potrivit unei pozitii majoritare se considera ca, renuntarea beneficiarului actului nu reprezinta, in sine, o modalitate de incetare a efectelor actului administrativ, deoarece in cazul actului administrativ suntem in prezenta unei manifestari unilaterale de vointa a organului administrativ, manifestarea de vointa a celui interesat nu este "incorporata" in structura actului. In acelasi timp, trebuie mentionat ca, o data ce pozitia beneficiarului actului este adusa la cunostinta organului emitent, acesta are obligatia de a o examina si de a emite actul de revocare. Intr-o opinie mai transanta, se sustine ca, renuntarea beneficiarului la exercitiul dreptului sau chiar la acesta nu afecteaza valabilitatea actului, ci el continua sa produca efecte juridice pana in momentul revocarii sale de catre organul emitent.

3. Actul administrativ este emis numai in realizarea puterii publice

Actul administrativ concretizeaza vointa autoritatii administrative ca subiect de drept investit cu putere publica.

Din aceasta trasatura rezulta obligativitatea actelor administrative si executarea lor din oficiu, caracteristici analizate de unii autori ca trasaturi distincte ale actelor administrative.

Obligativitatea actelor administrative trebuie inteleasa sub mai multe aspecte: actul administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intra sub incidenta dispozitiilor sale; actul administrativ este obligatoriu pentru autoritatea emitenta atata vreme cat el nu a fost abrogat, revocat sau anulat iar obligatia organului emitent de a-si respecta propriile acte exista numai daca este vorba de acte de natura si forta juridica diferita; actul administrativ este obligatoriu si pentru autoritatea administrativa ierarhic superioara celei emitente, situatie in care trebuie facuta distinctie intre actele administrative normative si actele administrative individuale.

Astfel, actul administrativ normativ al organului inferior este obligatoriu pentru organul superior pana cand acesta din urma va emite, la randul lui, un act normativ cu un continut contrar, act care avand o forta juridica superioara, il va abroga pe cel al organului inferior iar actul administrativ individual al organului inferior trebuie respectat de organul superior atata timp cat acesta nu il revoca, in conditiile prevazute de lege.

Caracterul executoriu al actului administrativ se datoreaza faptului ca este emis de o autoritate a administratiei publice, investita prin norme juridice cu aptitudinea de a face actul, ceea ce ii confera valoare obligatorie pentru orice persoana fizica si juridica careia i se adreseaza.

4. Actul administrativ are un regim juridic specific, in centrul caruia se afla Legea contenciosului administrativ

Aceasta trasatura permite diferentierea actului administrativ emis in principal, de autoritatile administratiei publice, de actele de autoritate specifice altor categorii de autoritati publice. Exista insa si acte administrative exceptate de la controlul in contencios administrativ.

In egala masura, exista acte administrative apartinand altor autoritati publice decat cele ale administratiei publice, care pot face obiectul unor actiuni in contencios administrativ, potrivit art.52 din Constitutia republicata.

§ 4. Clasificarea actelor administrative

In ce priveste clasificarea actelor administrative, in doctrina se regasesc mai multe variante, efect firesc al conceptiilor diferite asupra continutului si sferei actului administrativ, implicit cu privire la administratia publica.

Dupa categoria organului de la care emana delimitam: acte care emana de la autoritati ale administratiei publice centrale, acte care emana de la alte autoritati publice decat cele ale administratiei publice centrale, acte care emana de la autoritati de stat in teritoriu, acte care emana de la autoritatile administratiei publice locale, acte care emana de la structuri private, in baza imputernicirii date prin lege sau de o autoritate publica (acte administrative prin delegatie)

Dupa competenta materiala a autoritatii emitente delimitam: acte administrative cu caracter general sau acte de administrare generala, apartinand autoritatilor administratiei publice cu competenta materiala generala, pe de-o parte si acte administrative de specialitate sau acte de administrare speciala, apartinand autoritatilor administratiei publice cu competenta materiala speciala, pe de alta parte.

Dupa competenta teritoriala a autoritatii emitente delimitam: acte administrative ale autoritatilor administratiei publice centrale, ce produc efecte pe intreg cuprinsul tarii, pe de-o parte si acte administrative ale autoritatilor administratiei publice locale, ce produc efecte in limitele unitatii administrativ-teritoriale, in care functioneaza autoritatile care le emit, pe de alta parte.

Dupa gradul de intindere a efectelor juridice delimitam: acte administrative normative, acte administrative individuale si acte administrative cu caracter intern.

Actele administrative normative contin reguli generale si impersonale, asemeni legilor, se adreseaza tuturor, oricine putand intra sub incidenta lor la un moment dat, spre deosebire de actele administrative individuale care se adreseaza unor persoane fizice sau juridice determinate.

In cazul actelor administrative normative, gradul de generalitate difera, in sensul ca, unele norme privesc orice persona aflata in tara, indiferent de cetatenie, de exemplu, regulile privind circulatia pe drumurile publice, alte norme se adreseaza numai cetatenilor romani, de exemplu, normele cu privire la dreptul de a alege si de a fi ales in organele reprezentative, in timp ce altele privesc categorii determinate de persoane, cum sunt normele care se aplica personalului didactic etc.

Importanta distinctiei intre actele administrative normative si actele administrative individuale, consta in primul rand, in faptul ca, niciodata actele individuale nu pot incalca actele normative.

Actele administrative cu caracter intern, dupa cum o sugereaza si denumirea sunt cele care se aplica in interiorul unui organ al administratiei publice, producand efecte doar fata de personalul acestuia, functionari publici sau angajati contractuali. Este vorba in general, despre acte numite regulamente de ordine interioara sau circulare.

La randul lor, dupa continutul efectelor, actele administrative individuale pot fi: acte prin care se stabilesc drepturi sau obligatii determinate pentru subiectul caruia i se adreseaza, acte de atribuire a unui statut personal, acte de aplicare a constrangerii administrative si acte cu caracter jurisdictional.

In ce priveste actele prin care se stabilesc drepturi sau obligatii determinate, eliberarea unora dintre ele depinde de aprecierea autoritatii emitente, in schimb emiterea altora este obligatorie, daca sunt indeplinite conditiile legii.

Prin actele de atribuire a unui statut personal se recunoaste o activitate anterioara a persoanelor in favoarea carora se emit si li se confera un complex de drepturi, in conditiile cerute de lege, fiind vorba spre exemplu, despre o diploma de absolvire, un permis de conducere, o decizie de pensionare etc.

Actele de aplicare a constrangerii administrative se caracterizeaza prin faptul ca instituie constrangerea administrativa sub forma sanctiunii, exemplul tipic constituindu-l procesul-verbal de constatare si sanctionare a unei contraventii.

Actele administrative cu caracter jurisdictional reprezinta acte administrative tipice, intotdeauna motivate, care, in cazuri riguros determinate de lege, solutioneaza cu forta de adevar legal si dupa o procedura bazata pe principiile independentei si contradictorialitatii, litigii aparute la nivelul administratiei active.

De asemenea, o delimitare importanta, cu implicatii profunde in practica si in prezent, este cea realizata in doctrina interbelica, dupa natura lor juridica, intre acte administrative de autoritate si acte administrative de gestiune, la care se adauga si actele administrative jurisdictionale.

Interesul distinctiei actelor administrative de autoritate de actele de gestiune consta in trecut, in primul rand in competenta instantelor judecatoresti chemate sa judece conflictele legate de acestea precum si in regimul juridic aplicabil.

In doctrina actuala, actele administrative de autoritate, calificate si ca acte administrative de putere publica, sunt actele emise sau adoptate de o autoritate publica, in mod unilateral, pe baza si in vederea executarii legii, in scopul nasterii, modificarii sau stingerii unor raporturi de drept administrativ.

La randul lor, actele administrative de gestiune sunt acte bilaterale ce se incheie de serviciile publice administrative cu persoane fizice sau juridice si privesc buna gestionare a domeniului public al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale, dupa caz, dar si a domeniului privat al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale.

Din punct de vedere al obiectului lor, actele administrative se delimiteaza in trei categorii de acte care au ca obiect: o dispozitie generala, precum actele-reguli, o situatie juridica individuala, precum actele-subiective sau aplicarea la un caz individual a unui statut general precum sunt actele-conditie.

Actele-reguli sunt actele prin care se formuleaza regulile de drept generale si impersonale sau se stabilesc situatii juridice de aceeasi natura.

Actele-subiective sunt actele juridice prin care se stabilesc, se modifica sau se suprima drepturile sau situatiile juridice individuale si subiective.

Actele-conditie sunt actele prin intermediul carora se aplica unei persoane sau unei categorii determinate de persoane o situatie generala legala.