Consideratii generale cu privire la notiunea de act administrativ

Consideratii generale cu privire la notiunea de act administrativ

Definirea actului administrativ a cunoscut mari dificultati datorita inadvertentelor reglementarilor juridice privitoare la contenciosul administrativ si a lipsei unei codificari a dreptului administrativ, care sa stabileasca regimul juridic aplicabil actului administrativ.

Structura vointei juridice pe care o exprima actul administrativ,este primul element definitoriu pentru actul administrativ si, ca orice act juridic, reprezinta o manifestare de vointa, cu caracter unilateral, provenind dintr-o singura sursa, ce are natura unei autoritati administrative.[1]

Noua Lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004[2], in art. 2, preia dispozitiile art. 1 din vechea Lege nr. 29/1990 a contenciosului administrativ. Conform acestor articole, exercitiul actiunii in justitie este conditionat, in primul rand, de vatamarea drepturilor si intereselor legitime, recunoscute de lege in favoarea reclamantului, printr-un act administrativ. Aceasta este doar o ipoteza a existentei actului administrativ ca manifestare de vointa juridica. Cea de-a doua ipoteza a existentei actului administrativ consta in refuzul nejustificat al unei autoritati administrative de a rezolva cererea referitoare la un drept sau interes legitim, recunoscut de lege reclamantului. Prin refuz nejustificat de rezolvare a cererii trebuie sa intelegem si faptul de a nu raspunde la cererea respectiva in termenul prevazut de lege.

S-a considerat ca si in acest caz se poate vorbi de un act administrativ, care are insa o alta structura a vointei juridice, respectiv, reaua-vointa juridica din partea autoritatii administrative. Refuzul nejustificat poate fi atat de expres, cat si implicit, prin tacerea autoritatii administrative. Acest act administrativ poate fi si el suspendat de instanta de contencios administrativ, intrucat, cu toate ca in materialitatea sa el nu exista, vointa juridica a autoritatii administrative exista ca rea-vointa.[3]

Autorul actului administrativ, cel de-al doilea element definitoriu pentru actul administrativ, este o autoritate administrativa. Calitatea de autoritate administrativa este conferita de competenta pe care o are de a organiza executarea legii.

Nu in ultimul rand mentionam cel de-al treilea element definitoriu si anume regimul juridic aplicabil actelor administrative ce consta in totalitatea reglementarilor juridice prevazute de Constitutie, in legile organice sau ordinare, in reglementarile care provin de la unele autoritati administrative, precum si din principiile de drept formulate de doctrina juridica si adoptate in practica administrativa si judiciara, privind emiterea actelor administrative, aplicarea lor, modalitatile de contestare a lor si de rezolvare a litigiilor juridice in legatura cu activitatea.

In doctrina actele administrative s-au definit ca fiind acte juridice unilaterale, emise in cadrul activitatii executive, de autoritatile publice, in calitatea lor de subiecte special investite cu atributii de realizare a puterii de stat.[4]

Prin autoritate publica intelegem orice organ de stat sau al unitatilor administrative - teritoriale, care actioneaza, in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes public (art. 2 (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, modificata). Trasaturile definitorii ale actelor administrative ar fi: acte juidice – adica manifestari de vointa facute cu intentia de a produce efecte juridice, in acord cu legea, garantate in realizarea lor prin forta de constrangere a statului, sunt unilaterale – fiind emise fara consimtamantul celeilalte parti a raportului juridic, careia ii e destinat, emana de la organele de stat (de obicei, ale administratiei), in calitatea lor de subiecte special investite cu atributii de realizare a puterii publice, si sunt acte de putere, expresie juridica a formei pe care o imbraca activitatea executiva a statului.[5]

In conceptia autorului I. Rusu, actul administrativ este principala forma juridica de materializare a activitatii autoritatilor administratiei publice, care se concretizeaza prin manifestarea de vointa unilaterala si expresa de a da nastere, modifica sau stinge drepturi si obligatii pentru realizarea puterii publice, a carei legalitate este verificata de instantele judecatoresti.[6]

Mircea Preda afirma ca actul administrativ constituie forma principala prin care se realizeaza administratia publica si consta intr-o manifestare expresa de vointa prin care se creeaza, se modifica sau se sting raporturi de drept administrativ.[7] Aceasta definitie se aseamana foarte mult cu cea exprimata de Romulus Ionescu in 1970, respectiv: actul administrativ reprezinta acea forma a activitatii administrative a statului care consta in manifestarea expresa de vointa ce emana de la un organ al administratiei de stat in realizarea puterii de stat si prin care se da nastere, se modifica sau se sting drepturi si obligatii.[8]

Actul administrativ este forma principala a activitatii autoritatilor administratiei publice, celelalte forme fiind faptele administrative si operatiunile tehnico-administrative. Faptele administrative si operatiunile administrative sunt mai numeroase in activitatea autoritatilor administratiei publice de la nivelurile inferioare, in timp ce activitatea autoritatilor administratiei publice de la nivel central - Guvern, ministere, etc. - se caracterizeaza mai ales prin emiterea actelor administrative.[9]

Faptele materiale juridice sunt transformari in lumea materiala inconjuratoare datorate producerii de efecte juridice ,in temeiul legii, indiferent de existenta unei manifestari de vointa in acest scop. Operatiunile administrative sunt forme concrete de realizare a administratiei publice, a activitatii executive, savarsite de autoritati, institutii publice in realizarea sarcinilor conferite lor prin lege, care nu produc prin ele insele efecte juridice, indiferent daca insotesc sau nu un act juridic.[10]

Conform noii Legi a contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificata prin Legea nr. 262/2007, in alineatul 1 lit. c) al art. 2, privind semnificatia unor termeni, actul administrativ este un act unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica in vederea executarii sau organizarii executarii legii, dand nastere, modificand sau stingand raporturi juridice. Sunt asimilate, in sensul prezentei legi si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect : punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public, prestarea serviciilor publice si achizitiile publice.

In alineatul al doilea al aceluiasi articol, se specifica faptul ca se asimileaza actelor administrative unilaterale si refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau interes legitim sau, dupa caz, nesolutionarea in termenul legal a unei cereri a solicitantului.

Prin refuz nejustificat intelegem exprimarea explicita, cu exces de putere, a vointei de a nu rezolva cererea (art.2 (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, modificata ). Nu orice refuz de a rezolva o cerere este insa refuz nejustificat. Refuzul este nejustificat numai cand se intemeiaza pe excesul de putere. O simpla adresa din partea autoritatii emitente, prin care petitionarul e instiintat ca cererea sa nu a fost solutionata favorabil, nu poate fi o “dovada” a refuzului nejustificat, ci “dovada” trebuie sa rezulte din motivare, daca aceasta se comunica solicitantului. Numai instanta de contencios administrativ este competenta a aprecia, solutionand litigiul, daca refuzul de a solutiona favorabil cererea reclamantului a fost, in mod real, nejustificat. Odata dovedit acest caracter al refuzului este dovedita culpa administratiei si caracterul ilegal al actului atacat.[11]

Notiunea de refuz nejustificat se leaga de notiunea de exces de putere. Excesul de putere apare atunci cand administratia are dreptul de apreciere, cand legea ii ingaduie sa adopte o solutie din mai multe posibile. Limitele dreptului de apreciere al administratiei sunt date de limitele drepturilor fundamentale ale cetatenilor, prevazute de Constitutie si legi. Unde incepe dreptul cetateanului se incheie dreptul de apreciere al administratiei.[12]

Emiterea unui act administrativ pe ideea dreptului de apreciere, dar incalcandu-se un drept al unui cetatean, reprezinta un abuz de drept, adica un exces de putere.[13]

Prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri intelegem faptul de a nu raspunde solicitantului in termen de 30 de zile de la inregistrarea acesteia, daca prin lege nu se prevede un alt termen (art. 2 (1) lit. g) din Legea nr. 554/2004, modificata).