Constitutionalitatea si legalitatea functiei publice

Nevoia de reglementare a functiei publice prin Constitutie si prin lege

Aspectele legate de functia publica sunt deosebit de importante, iar aceasta importanta se concretizeaza in reflectarea acestora in legea fundamentala a tarii, precum si prin intermediul legii organice si a altor reglementari.

Constitutionalitatea si legalitatea functiei publice in Romania trebuie privita drept o conditie esentiala, din care se desprind insesi fundamentul si legitimitatea acesteia.

Legiuitorul constituant din 1991, in ceea ce priveste functia publica, ca solutie tehnica de principiu, a reintrat solutia Constitutiei din 1923.[1] La fel ca in 1923 a fost rezolvata si problema adoptarii unui statut al functionarilor publici, prevederile constitutionale fiind in sensul adoptarii unui astfel de statut prin lege organica.

In Constitutia din 1991, la art. 16 alin (3) se consacra principiul dupa care functiile si demnitatile publice, civile sau militare, pot fi ocupate exclusiv de persoane care au cetatenia romana si domiciliul in tara. Astfel, prevederile constitutionale excludeau faptul ca o functie publica, indiferent de importanta acesteia, sa fie ocupata de o persoana cu alta cetatenie decat cea romana.[3]

Revizuirea Constitutiei din 1991[4] a modificat acest articol prin faptul ca ocuparea unei functii publice nu mai este conditionata de a avea numai cetatenia romana, avandu-se in vedere posibilitatea de a ocupa o functie publica chiar si in cazul cand persoana mai are si cetatenia altui stat, in afara de cea a Romaniei. Conditia de a avea domiciliul in tara se mentine.

Trebuie notate alte doua modificari aduse Constitutiei din 1991, deosebit de importante. Astfel, se statueaza in legea fundamentala principiul egalitatii de sanse intre femei si barbati la ocuparea unei functii publice: „Statul roman garanteaza egalitatea de sanse intre femei si barbati pentru ocuparea acestor functii si demnitati”.[5]

De asemenea, in ceea ce priveste alegerea si dreptul de a alege al cetatenilor Uniunii Europene se arata ca: „In conditiile aderarii Romaniei la Uniunea Europeana, cetatenii Uniunii care indeplinesc cerintele legii organice au dreptul de a alege si de a fi alesi in autoritatile administratiei publice locale”. (art. 16, alin (4) Constitutia Romaniei)

In ceea ce priveste statutul functionarilor publici, acesta este nominalizat expres in prevederile constitutionale ca fiind o materie pentru care trebuie adoptata o lege organica:

„ART. 73

Categorii de legi

(3) Prin lege organica se reglementeaza:

j) statutul functionarilor publici;

Din modul de redactare al art. 73 reprodus anterior, rezulta in mod indubitabil consacrarea regimului statutar pentru functionarii publici, respectiv a regimului contractual pentru restul salariatilor. De vreme ce Constitutia face referire la „statutul functionarilor publici” ceea ce presupune existenta unui regim juridic unilateral de drept public, facand diferenta intre acesta si „regimul general privind raporturile de munca, sindicatele, patronatele si protectia sociala”[7] rezulta ca, in logica Constitutiei, sintagma „functionar public” nu poate fi folosita decat pentru a evoca acele situatii in care functia publica este ocupata printr-o manifestare unilaterala de vointa, supusa unui regim de drept public.

Necesitatea reglementarii legale a functiei publice trebuie sa aibe in vedere intinderea sferei functionarilor publici (care este si sfera statutului functiei publice). Astfel, nu este de conceput functionarul public in afara principiilor generale ale Statutului functiei publice, care reprezinta un regim de drept public, mai precis de drept administrativ.[8]

Se arata ca a reglementa raporturi ale unor functionari publici in regimul dreptului muncii, pe baza Codului Muncii (Legea nr. 53 / 2003 – Codul Muncii, publicata in Monitorul Oficial nr. 72 din 5 februarie 2003) invocand ca fundament constitutional art. 73 alin (3), lit. p) inseamna a contraveni principiilor Constitutiei. O asemenea interpretare este neconstitutionala. De aici reiese in mod evident importanta si necesitatea reglementarii constitutionale a aspectelor legate de functia publica.

Din cele aratate anterior nu trebuie inteles ca se impune numai un singur act normativ pentru toate categoriile functionarilor publici, ci trebuie inteles ca este necesara o lege organica care sa stabileasca principiile de drept public ale regimului functiei publice care vor sta la baza celorlalte reglementari in domeniu. In legislatia noastra, normele de regim juridic concret vizeaza deopotriva functionarii de stat, ca si cei locali. Teza exprimata de mai multi autori, potrivit careia fiecare categorie de functionari publici poate avea un statut propriu nu constituie si punctul de vedere al reglementarilor comunitare si al doctrinei actuale.[9]

In ceea ce priveste principiile constitutionale ale functiei publice, trebuie retinut interdictia expresa pentru anumiti functionari de a face parte din randurile vreunui partid politic.[10] Prevederile constitutionale fac referire la stabilirea prin Statutul functionarilor publici (legea organica) a categoriilor de functionari ce nu pot fi inregimentati politic.

Referat: Politica romaneasca de dezvoltare regionala in context european Proiect: Comunicare politica

Obs! In privinta legilor care reglementeaza domeniul functiei publice, se constata o particularitate deosebit de interesanta. In Romania, aceste legi au fost adoptate de foarte multe ori sub presiunea Comunitatii Europene. Facem aceasta afirmatie avand in vedere un fapt de necontestat: exista perioade cu o activitate insemnata in aceasta privinta si perioade in care nu s-au manifestat preocupari majore, concretizate in activitatea legislativa (anii 1998-2000, cu peste 30 de acte normative si, mai recent, anul 2003 si inceputul lui 2004, iar pentru comparatie, mentionam perioada 1993-1998, in care a fost adoptata o singura lege, 115 / 1996 privind declararea si controlul averii demnitarilor, magistratilor, functionarilor publici si a unor persoane cu functii de conducere, in prezent abrogata). Aceste perioade corespund exact cu varfurile negocierilor in vederea aderarii Romaniei la structurile europene.[11]

Cine poate institui functii publice

Legea nr. 188 din 1999, republicata privind statutul functionarilor publici face referire la acele categorii de autoritati si institutii care pot institui functii publice.[12]

Functionarul public este cel numit, potrivit legii, intr-o functie publica. Pe cale de consecinta, consideram drept adevarata afirmatia potrivit careia numai acele autoritati si institutii care pot incadra functionari publici, in conditiile legii, pot institui functiile publice, vazute drept ansamblul atributiilor si responsabilitatilor, stabilite in temeiul legii, in scopul realizarii prerogativelor de putere publica de catre administratia publica centrala si locala.

Potrivit legii, functiile publice sunt urmatoarele:

I. Functii publice generale:

secretar general al Guvernului si secretar general adjunct al Guvernului;

consilier de stat;

secretar general si secretar general adjunct din ministere si alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale;

prefect;

subprefect;

secretar general al prefecturii, secretar general al judetului si al municipiului Bucuresti;

director general din cadrul ministerelor si al celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale;

director general adjunct, director si director adjunct din aparatul ministerelor si al celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale;

secretar al municipiului, al sectorului municipiului Bucuresti, al orasului si comunei;

director executiv si director executiv adjunct ai serviciilor publice descentralizate ale ministerelor si ale altor organe de specialitate ale administratiei publice centrale, precum si in cadrul aparatului propriu al autoritatilor administratiei publice locale;

sef serviciu;

sef birou;

expert, consilier, inspector, consilier juridic, auditor;

referent de specialitate;

referent.

II. Functii publice specifice:

arhitect-sef;

inspector de concurenta;

inspector vamal;

inspector de munca;

controlor delegat;

comisar.

OBSERVATIE

Functii publice generale si specifice, altele decat cele prevazute la pct. I si II, se pot stabili de autoritatile si institutiile publice, cu avizul Agentiei Nationale a Functionarilor Publici.

Asfel, identificam drept autoritati si institutii care pot institui functii publice acele organe ale administratie publice centrale si locale enumerate de lege. Spre exemplu, Directia Generala a Vamilor poate institui o functie publica de inspector vamal, asa cum Inspectoratele teritoriale de munca pot incadra functii de inspector de munca, in conditiile legilor proprii de organizare si functionare. Acestea sunt functii publice speciale, pe care le pot institui numai anumite categorii de organe si institutii. Alaturi de functiile publice speciale, se pot constitui in aceeasi structura si functii publice generale, atunci cand legea nu prevede altfel. Functii publice mai pot institui Agentia Nationala a Functionarilor Publici si Institutul National de Administratie, in ceea ce priveste aparatele proprii.

Incepand cu anul 2003, pentru a institui o functie publica, indiferent de nivel, este necesar acordul Agentiei Nationale a Functionarilor Publici, care, potrivit legii,[13] elaboreaza anual un Plan de ocupare al functiilor publice, cu consultarea autoritatilor si institutiilor publice, pe care il supune spre aprobare Guvernului.

Obs! Organele administratiei locale nu sunt cuprinse in planul national de ocupare a functiilor publice, care vizeaza ministerele, agentiile nationale si serviciile descentralizate din subordinea ministerelor pana la nivel de prefecturi, pentru acestea existand obligatia de a supune organigrama si statul de functii propriu avizului Agentiei Nationale a Functionarilor Publici. De asemenea, orice modificare aparuta in evidenta functiilor publice din cadrul autoritatii sau institutiei publice se comunica Agentiei in termen de cel mult 10 zile lucratoare de la data producerii ei.