Contenciosul administrativ - notiune si istoric, fundamente constitutionale actuale in materia contenciosului administrativ

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

I.  NOTIUNE SI ISTORIC

Termenul „contencios''' deriva din latinescul contendo, contendere, care evoca ideea unei infruntari prin lupta. Este vorba de o lupta in sens metaforic, o lupta a unor interese contrarii, dintre doua parti, din care una va iesi invingatoare. intelegerea notiunii de contencios administrativ trebuie sa porneasca de la faptul ca functionarea celor trei puteri in stat presupune, pe langa separarea lor, potrivit clasicului principiu al separatiei puterilor, si o colaborarea si un control reciproc, in scopul realizarii unui echilibru necesar bunei functionari a statului respectiv. Asupra activitatii puterii executive se exercita, cum am stabilit deja in capitolele anterioare, atat un control parlamentar, care este un control politic, de natura necontencioasa, cat si un control din partea autoritatii judecatoresti, care priveste legalitatea actelor administrative. Prin intermediul lui se urmareste sa se asigure aplicarea corecta a legii de catre autoritatile administratiei publice, conditie determinanta a existentei si intaririi statului de drept.

Notiunii de contencios administrativ i s-a dat, inca din perioada interbelica, un sens formal, care avea in vedere natura organului care il exercita si un sens material, care tinea seama de anumite elemente specifice si inerente litigiilor din care este alcatuit, considerate prin ele insele independente de natura jurisdictiunii careia ii sunt supuse.

In sens larg, sintagma contencios administrativ evoca ansamblul litigiilor care apar intre autoritatile publice si particularii care se considere lezati, la un moment dat, in drepturile sau interesele lor legitime, prin actele administrative ilegale ale acelor autoritati publice.

In doctrina franceza, sintagma „contencios administrativ” este definita ca fiind „ansamblul problemelor legate de existenta unui litigiu survenit cu ocazia unei activitati administrative, in sensul cel mai larg al termenului “.

Alti autori definesc contenciosul administrativ ca fiind „ansamblul de reguli aplicabile solutionarii jurisdictionale a litigiilor ridicate de activitatea administrativa”.

Litigiile dintre administratie si cei administrati nu au intrat intodeauna in competenta de solutionare a instantelor judecatoresti. De altfel, nici in prezent nu exista aceleasi proceduri si autoritati competente sa le rezolve. In lume au existat mai multe sisteme in ceea ce priveste solutionarea litigiilor dintre particulari si administratie:

a) sistemul administratorului judecator, existent in Franta pana la Revolutia din 1789, in care organe din sanul administratiei insesi erau investite cu solutionarea acestor litigii;

b) sistemul francez, al instantelor speciale si specializate de contencios administrativ, al tribunalelor administrative, in fruntea carora se afla Consiliul de Stat ca instanta suprema de contencios administrativ;

c) sistemul anglo-saxon, in care litigiile de acest gen sunt solutionate de instantele de drept comun.

Institutia contenciosului administrativ este o institutie fundamentala in orice stat de drept, ea reprezentand instrumentul prin intermediul caruia administratii se pot apara de abuzurile administratiei.

In perioada interbelica, termenul de contencios administrativ a fost folosit; atat in sens formal si material, cum am aratat deja anterior, cat si sens larg si in sens restrans:

a) in sens larg, se evocau toate litigiile din sfera administratiei publice, indiferent de
autoritatea care le solutiona;

b) in sens restrans, se evocau exclusiv litigiile care intrau in competenta de
solutionare a instantelor judecatoresti.

Doctrina interbelica 1-a definit ca fiind „totalitatea litigiilor nascute intre particulari si administratiile publice cu ocazia organizarii si functionarii serviciilor publice si in care sunt puse in cauza reguli, principii si situatiuni apartinand dreptului public''.

Una din primele reglementari adoptate de Parlamentul ales democratic in mai 1990 a fost Legea din 7 noiembrie 1990 a contenciosului administrativ, abrogata in prezent prin Legea nr. 554/2004.

Vechea lege, ca si cea actuala, valorificau, in mare parte, traditiile legislative romanesti si avem in vedere principiile Legii din 1925, insa vin si cu prevederi noi, cu caracter revolutionar (exemplu - posibilitatea de a se ataca si acte administrative jurisdictionale sau posibilitatea ca instanta sa dispuna, in cazul admiterii cererii, acordarea de despagubiri materiale, dar si morale).

Legea nr. 29/1990 a infiintat, la peste 100 de ani de la desfiintarea Consiliului de Stat, sectii specializate de contencios administrativ in cadrul tribunalelor judetene (si  municipiului Bucuresti) si al fostei Curtii Supreme de Justitie, actuala inalta Curte de Casatie si Justitie.

Ulterior acestei legi, ramasa in vigoare pana in anul 2004 cand s-a adoptat Legea nr. 554/2004, a fost insa adoptata Constitutia Romaniei, care a introdus principii noi si care a jmpus multa vreme, pana la adoptarea actualei legi, ca aplicarea in practica a Legii nr. 29/1990 sa se faca tinand cont de aceste principii, realizandu-se astfel un proces pe care doctrina il califica drept fenomen de „constitutionalizare” a dreptului, in general, si a contenciosului administrativ, in particular.

Constitutia din 1991, „adoptata ulterior adoptarii legii contenciosului administrativ, contine anumite dispozitii care confera in mod clar un camp mai larg notiunii traditionale de contencios administrativ”.

In urma revizuirii Constitutiei, prin art. 126 alin. (6), se garanteaza controlul de legalitate al actelor administrative pe calea contenciosului administrativ.

In prezent, contenciosul administrativ se bucura, cum spuneam, de o noua reglementare, Legea nr. 554/2004, care a abrogat vechea Lege nr. 29/1990 si care reprezinta un pas important in procesul de consolidare a acestei institutii fundamentale a statului de drept.

II. FUNDAMENTE CONSTITUTIONALE ACTUALE IN MATERIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV

Dupa revizuirea legii fundamentale a avut loc o modificare a prevederilor care constituie fundamente constitutionale ale contenciosului administrativ.

Atunci cand vorbim despre temeiurile constitutionale ale unei institutii juridice, in speta ale contenciosului administrativ, putem avea in vedere doua categorii de dispozitii:

dispozitii cu caracter implicit, care reprezinta izvoare de drept si pentru alte institutii (exemplu: art. 1 alin. (3), art. 4, art. 15 alin. (2), art. 16 etc).

dispozitii care reprezinta izvoare exprese ale contenciosului administrativ.

Art. 52 reprezinta principalul sediu constitutional al contenciosului administrativ. El poarta denumirea de „dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica „ si consacra unul din drepturile fundamentale ale cetateanului roman in actualul sistem constitutional Si legal, care, alaturi de dreptul de petitionare prevazut de art. 51, constituie categoria drepturilor-garantii.

Art. 21 creeaza cadrul general al valorilor care pot fi ocrotite prin justitie, inclusiv in cadrul litigiilor de contencios administrativ: drepturile, libertatile si interesele legitime.

Art. 53 intitulat „restrangerea exercitiului unor drepturi sau al unor libertati” instituie principiile care trebuie respectate atunci cand are loc orice restrangere a exercitiului unui drept sau unei libertati, inclusiv dreptul fundamental prevazut de art. 52 din Constitutie. De altfel, si art. 52 alin. (2) vorbeste despre unele „limite” ale dreptului pe care-l consacra si care urmeaza a fi reglementate prin lege. in acest cadru constitutional, in limitele caruia poate avea loc restrangerea exercitiului unui drept sau al unei libertati, se regaseste si respectarea principiului proportionalitatii, considerat ca unul din principiile fundamentale ale statului de drept. In jurisprudenta CEDO, principiul proportionalitatii este conceput ca un raport just, echitabil intre situatia de fapt, mijloacele de restrangere a exercitiului unor drepturi si scopul legitim urmarit sau ca un raport echitabil intre interesele individuale si interesul public.

Daca aceste texte nu folosesc expressis verbis notiunea de contencios administrativ, in schimb art. 123 alin. (5) o consacra expres, ca o dimensiune a dreptului de tutela administrativa exercitat de prefect, in baza caruia acesta poate ataca in fata instantei de contencios administrativ un act emis de consiliul local, consiliul judetean sau primar, actul atacat fiind suspendat de drept.

Art. 126 alin. (6), introdus in urma revizuirii Constitutiei, garanteaza controlul judecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor publice pe calea contenciosului administrativ, cu exceptia actelor care privesc raporturile cu Parlamentul si a actelor de comandament cu caracter militar. De asemenea, articolul respectiv prevede si competenta instantelor de contencios administrativ de a solutiona cererile persoanelor vatamate prin ordonante sau dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale.

Si art. 73 alin. (3) lit. k) face vorbire expresa despre institutia contenciosului administrativ, ea reprezentand unul din domeniile pe care legiuitorul constituant le-a rezervat reglementarii legii organice.

In sfarsit, art. 154 alin. (1) reglementeaza regimul actelor normative raportate la legea fundamentala, statuand ca acestea raman in vigoare, in masura in care nu contravin prevederilor prezentei Constitutii. Acest text reprezinta sediul fenomenului de constitutionalizare a dreptului, in ansamblul sau si, in cadrul acesteia, a contenciosului administrativ.

III. TRASATURILE CARACTERISTICE ALE ACTIUNII IN CONTENCIOS ADMINISTRATIV POTRIVIT LEGII NR. 554/2004 SI CONSTITUTIEI

Institutia contenciosului administrativ isi afla in prezent reglementarea in Legea nr. 554/2004.

Dispozitii in materie regasim insa si in alte reglementari speciale, prin care sunt atribuite anumite categorii de litigii spre solutionare sectiilor de contencios administrativ ale instantelor judecatoresti. Ea a fost atacata la Curtea Constitutionala de Avocatul Poporului, iar Curtea, prin Decizia nr. 507 din 17 noiembrie 2004, a respins sesizarea, constatand ca prevederile din lege care privesc dreptul Avocatului Poporului de a sesiza instanta de contencios administrativ sunt constitutionale. A existat si o opinie separata, a judecatorului Serban Viorel Stanoiu.

1. Definitia contenciosului administrativ

In literatura de specialitate, se sustine, cu temei, de altfel, ca in sens juridic termenul contencios are doua acceptiuni. Prima evoca activitatea menita sa solutioneze un conflict de interese, un conflict juridic cu precizarea ca este vorba despre un conflict izvorat intre administratie si cei administrati, iar cea de-a doua acceptiune evoca organul competent sa solutioneze acel conflict.

Este aici aplicata modalitatea de definire a unei institutii de drept public atat din punct de vedere material-functional, ca activitate, cat si formal-organic, ca si ansamblu de organe competente sa desfasoare acea activitate.

Contenciosul administrativ reprezinta totalitatea litigiilor dintre autoritatile publice, pe de o parte, si cei vatamati in drepturile si interesele lor legitime, pe de alta parte, deduse din acte administrative tipice sau asimilate considerate ca ilegale, de competenta sectiilor de contencios administrativ ale instantelor judecatoresti, guvernate de un regim juridic predominant de drept public.

O autoritate publica poate emite mai multe categorii de acte: acte specifice statutului sau constitutional, acte de dreptul muncii, acte de drept comercial si acte administrative.

Se intelege ca din toate aceste categorii de acte pe care le emite un organ public, in contenciosul administrativ nu vor putea fi atacate decat actele administrative ale acestuia.

Nu vom putea ataca in contenciosul administrativ o hotarare a unei instante judecatoresti, intrucat aceasta este supusa cailor de atac potrivit procedurii civile, insa vom ataca in contenciosul administrativ actele cu caracter administrativ ale acestei autoritati publice.

Daca pana acum se vorbea despre definitia doctrinara a contenciosului administrativ, actuala Lege nr. 554/2004 ne ofera si o definitie a acestei institutii, in art. 2 alin. (1) lit. e), text potrivit caruia prin contenciosul administrativ intelegem activitatea de solutionare de catre instantele de contencios administrativ competente, potrivit legii, a litigiilor in care cel putin una din parti este o autoritate publica, iar conflictul s-a nascut fie din emiterea sau incheierea, dupa caz, a unui act administrativ, in sensul prezentei legi, fie din nesolutionarea in termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Trasaturile contenciosului administrativ in baza Legii nr. 554/2004 si a Constitutiei

1)O prima trasatura o reprezinta obiectul litigiilor de contencios administrativ.

Prin Legea nr. 554/2004, raportata la Constitutie, se instituie un control direct, pe cale de actiune judiciara, atat asupra actului administrativ propriu-zis, cat si asupra actului administrativ asimilat.

In ceea ce priveste actul administrativ care poate face obiectul contenciosului administrativ, este vorba, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din legea-cadru, atat de acte administrative unilaterale cu caracter individual sau normativ, cat si de acte administrative bi- sau multilaterale, respectiv contractele administrative, care privesc punerea in valoare a unui bun proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public, prestarea unui serviciu public sau efectuarealmei achizitii publice.

Prin Legea nr. 554/2004, in acord cu prevederile art. 126 alin. (6) din Constitutie, se recunoaste posibilitatea de a se ataca la instantele de contencios administrativ si ordonantele de Guvern. Pana la revizuirea Constitutiei, actiunile care aveau ca obiect ordonante de Guvern erau respinse ca inadmisibile, iar daca se invoca exceptia de neconstitutionalitate, Curtea Constitutionala nu se putea pronunta asupra vatamarii aduse unui particular, pentru ca in competenta ei intra numai dezlegarea unei probleme de drept, nu si de fapt. in acest fel se ajungea la un cerc vicios, care era de neconceput intr-un stat de drept.

2) O a doua trasatura priveste calitatea partilor in litigiu.

In cadrul actiunilor in contencios administrativ pot fi atacate actele emise de autoritatile publice, care vor avea deci calitatea de parate (art. 52).

Cat priveste calitatea de reclamant in litigiile de contencios administrativ, art. 1 din Legea nr. 554/2004 face vorbire despre „orice persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim “.

3) A treia trasatura vizeaza tipul de contencios instituit prin Legea nr. 554/2004, si
anume un contencios de plina jurisdictie.

Contenciosul de plina jurisdictie are ca specific faptul ca „puterile judecatorului sunt mai largi si in deciziunea lui nu se limiteaza numai la a pronunta anularea unui act ilegal, ci poate ordona si alte masuri, cum ar fi recunoasteri de drepturi subiective, restituiri, reintegrari, despagubiri si chiar eventual reformarea unui act sau a unei deciziuni administrative, cand cu alte cuvinte puterile lui sunt cat mai depline”.

In conformitate cu actuala reglementare se instituie un control de plina jurisdictie, in sensul ca reclamantul poate sa solicite si instanta poate sa dispuna, una din urmatoarele solutii:

anularea actului, atat Legea nr. 554/2004, cat si Constitutia vorbesc expres despre aceasta posibilitate a instantei; poate fi vorba, in functie de intinderea efectelor anularii, fie de o anulare totala, fie despre una partiala;

recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim in formularea consacrata de legea-cadru si de cea fundamentala, care semnifica posibilitatea ca instanta sa oblige autoritatea parata la emiterea actului solicitat de reclamant, atunci cand apreciaza ca legea ii confera acestuia un asemenea drept”

repararea pagubei, putand fi vorba, cum vom arata ulterior, despre despagubiri materiale, dar si morale.

Recunoasterea posibilitatii de a se pretinde si de a fi acordate daune morale s-a realizat prin Legea nr. 29/1990, fiind pentru prima data cand legislatia noastra a consacrat in mod expres raspunderea pentru daune morale. Niciodata vreun legiuitor nu a mers pana aici si inca pentru o raspundere a autoritatilor administrative.

Ceea ce este semnificativ pentru contenciosul de plina jurisdictie este „faptul ca nu este atat de important cuprinsul unei hotarari intr-o cauza data, ci intinderea drepturilor pe care le are organul judecatoresc”.

4) A patra trasatura a contenciosului administrativ vizeaza caracterul obligatoriu al
plangerii prealabile.

Cat priveste plangerea prealabila (sau actiunea administrativa prealabila), sub forma recursurilor administrative, ele semnifica o posibilitate a subiectului vatamat de a se adresa administratiei care i-a produs vatamarea sau celei superioare ei, prin care sa-i ceara acesteia sa-si revizuiasca atitudinea, putand fi vorba despre anularea, modificarea, inlocuirea unui act administrativ, iar intr-o acceptiune foarte larga, chiar sa adopte o anumita atitudine, sa savarseasca o prestatie sau sa se abtina de la o actiune sau o operatiune materiala.

Articolul 2 alin. (1) lit. i) din legea-cadru o defineste ca fiind plangerea prin care se solicita autoritatii publice emitente sau celei ierarhic superioare, dupa caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, in sensul revocarii acestuia.

Recursurile administrative prezinta avantajul ca „sunt simple, fara formalitati, fara termene si fara cheltuieli”.

Doctrina administrativa le defineste ca fiind „recursuri adresate unei autoritati administrative, pentru a contesta legalitatea sau oportunitatea unui act administrativ

Recursurile administrative pot fi de mai multe categorii:

Recursul gratios este acel tip de recurs caruia ii sunt caracteristice doua trasaturi:

se exercita la aceeasi autoritate care a emis actul administrativ supus recursului;

cel care-1 exercita poate cere sa fie emis un act administrativ, sa fie retractat, modificat sau anulat⁵.

Recursul ierarhic are ca specific urmatoarele trasaturi:

se exercita la organul ierarhic superior organului care a produs vatamarea;

din punctul de vedere al sferei sale de aplicare nu vizeaza decat actele emise sau adoptate de organele administrative care au organe superioare ierarhic.

Acest recurs nu se poate exercita fata de actele autoritatilor autonome, locale sau centrale, care nu au organe superioare ierarhic, cu precizarea ca exista si autoritati centrale care au autoritati ierarhic superioare (exemplu: ministerele si alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului sau ministerelor) si ale caror acte pot fi controlate pe calea recursului administrativ ierarhic.

- o alta trasatura a acestei forme de recurs vizeaza pretentiile recurentului, obiectul sau, ce anume poate cere cel care-l exercita de la organul ierarhic superior celui al carui act i-a produs o anumita vatamare. Acesta poate cere anularea actului respectiv (in virtutea raporturilor de subordonare ierarhica), precum si obligarea autoritatii sa emita sau sa modifice un anumit act. in virtutea dreptului organului ierarhic de a da instructiuni cu caracter obligatoriu organului sau inferior, el poate dispune acestuia sa restabileasca ordinea de legalitate care apreciaza ca a fost incalcata si care a produs o vatamare subiectului de drept, impunandu-i astfel sa modifice sau sa anuleze actul atacat.

Cat priveste actuala reglementare in materia contenciosului administrativ, art. 7 din Legea nr. 554/2004 obliga persoana care se considera vatamata la parcurgerea procedurii prealabile (care poate imbraca forma recursului gratios si a cehii ierarhic) si al carei regim il vom dezvolta cu prilejul abordarii conditiilor de admisibilitate ale unei actiuni in contenciosul administrativ.

5) A cincea trasatura a contenciosului administrativ o reprezinta dublul grad de
jurisdictie - fondul si recursul -, care se judeca in cadrul sectiilor speciale de
contencios administrativ existente la nivelul tribunalelor, curtilor de apel si inaltei
Curti de Casatie si Justitie.

In momentul adoptarii legii anterioare in materie nr. 29/1990, judecarea in fond a litigiilor de contencios administrativ revenea sectiilor de contencios ale tribunalelor, iar cea in recurs Curtii Supreme de Justitie.

In prezent, competenta materiala a instantelor judecatoresti este stabilita prin art. 2, 3 si 4 din Codul de procedura civila, astfel cum a fost el modificat prin Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 138/2000 si O.G. nr. 58/2003 pentru modificarea si completarea Codului de procedura civila, precum si ale art. 10 din Legea nr. 554/2004, dupa cum urmeaza:

a)  tribunalele judeca, in prima instanta, procesele si cererile in materie de contencios administrativ privind actele autoritatilor administratiei publice locale si judetene precum si cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale si accesorii ale acestora, de pana la 5 miliarde lei vechi;

b) curtile de apel judeca, in prima instanta, cererile si procesele privind actele autoritatilor si institutiilor publice centrale, precum si cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale si accesorii ale acestora, de peste 5 miliarde lei vechi; ca instante de recurs, recursurile declarate impotriva hotararilor pronuntate de tribunale in fond in materia contenciosului administrativ (litigiile care privesc actele administrative ale autoritatilor locale si judetene, care au fost solutionate in fond de tribunale);

c) Inalta Curte de Casatie si Justitie judeca recursurile declarate impotriva
hotararilor pronuntate de curtile de apel in prima instanta.

Cea de-a sasea trasatura a reglementarii privind contenciosul administrativ o reprezinta posibilitatea de a fi atacate in justitie si actele administrative cu caracter Jurisdictional (art. 6 din Legea nr. 554/2004).

Cea de-a saptea trasatura a actualei reglementari in materie de contencios administrativ o reprezinta posibilitatea ca actiunea sa poata fi formulata si personal ““potriva functionarului care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul ^reZolvarii cererii, insa numai in situatia in care se solicita despagubiri.

Art. 107 alin. 4) al Constitutiei din 1923 a consacrat, cu rang de principiu constitutional, posibilitatea instantelor judiciare de a judeca si cererea de despagubiri, jie contra autoritatii administrative chemate in judecata, fie contra functionarului vinovat.

Constitutia actuala, spre deosebire de cea interbelica, nu mai face referire la regimul functionarului in aceste litigii.

Regimul legal al functionarului public implicat in emiterea actului administrativ atacat sau neemiterea actului solicitat, il regasim in art. 16, din interpretarea caruia pot fi desprinse urmatoarele aspecte:

a)  poate fi chemata in justitie atat persoana fizica, si anume cea care a elaborat, a emis sau a incheiat actul administrativ atacat, cat si cea care se face vinovata de neemiterea lui, prin refuzul rezolvarii cererii;

b) functionarul public chemat in justitie are calitate procesuala de sine statatoare, este parat in litigiul de contencios administrativ, avand deci calitate procesuala pasiva;

c)  functionarul public poate fi chemat in instanta numai daca se solicita despagubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru intarziere.

Rezulta ca pentru ca functionarul public sa poata fi parat se impun urmatoarele conditii cu privire la obiectul litigiului:

acesta trebuie sa constea, in egala masura, in anularea actului sau obligarea la emiterea actului, dupa caz, cat si in despagubiri;

obiectul unei actiuni in contenciosul administrativ nu poate consta doar in acordarea de despagubiri, fara sa se solicite si anularea actului sau obligarea la emiterea lui.

Trebuie semnalat faptul ca art. 16 din Legea nr. 554/2004 opereaza cu notiunea de persoana fizica ceea ce, conceptual, reprezinta o sfera mult mai larga de subiecte din cadrul autoritatii sau institutiei publice, fata de care se poate angaja raspunderea (demnitari, functionari sau chiar personal contractual) spre deosebire de vechea reglementare, care restrangea sfera doar la functionarul autoritatii parate.

Legea admite, prin art. 19, posibilitatea ca la data introducerii actiunii in anulare reclamantul sa nu cunoasca intinderea reala a pagubei.

In aceasta situatie el poate introduce ulterior cererea de despagubire, termenul de prescriptie pentru aceasta cerere curgand de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoasca intinderea pagubei.

Credem ca in aceasta a doua situatie actiunea nu poate fi formulata impotriva functionarului, deoarece acesta nu a avut calitate procesuala pasiva in cadrul

actiunii principale, astfel incat nu pot fi chemate in litigiul in despagubire alte parti decat cele care au stat in proces in cadrul actiunii principale, de anulare sau de obligare la emiterea actului. in cadrul acestor litigii prin care se solicita despagubiri ulterior judecarii si admiterii actiunii principale, in anulare sau in obligare la emiterea unui act, si actiunea principala va putea fi formulata numai impotriva autoritatii emitente a actului.

Rezulta ca functionarul public poate avea calitatea de parat in litigiile in care cererea de despagubiri se introduce o data cu cererea de anulare sau de obligare la emiterea actului

De aici concluzia ca actiunile al caror obiect exclusiv il reprezinta anularea actului sau obligarea la emiterea lui, fara a se solicita despagubiri, pot fi introduse numai impotriva autoritatii publice.

d) legea instituie principiul solidaritatii dintre functionarul public si autoritate;

e) posibilitatea, pentru functionar de a „chema in garantie pe superiorul sau ierarhic de la care a primit ordin scris sa elaboreze sau nu actul a carui legalitate totala sau partiala, este supusa judecatii”

8) Cea de-a opta trasatura a reglementarii actuale privind contenciosul administrativ o reprezinta posibilitatea pe care o are instanta judecatoreasca de a aplica o amenda al carei cuantum este de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi intarziere nejustificata, conducatorului autoritatii publice care nu trimite, in termenul stabilit, lucrarile cerute.

3. Contencios administrativ subiectiv - contencios administrativ obiectiv

De la inceput trebuie precizat, din perspectiva caracterului inovator al noii legi a contenciosului administrativ, faptul ca aceasta consfinteste, nu numai cadrul general pentru exercitiul contenciosului administrativ subiectiv, ci deopotriva pentru contenciosul administrativ obiectiv, destinat a apara legalitatea obiectiva.

In doctrina sunt recunoscute, doua forme ale contenciosului administrativ, respectiv contenciosul subiectiv si contenciosul obiectiv.

Criteriul de distinctie intre cele doua forme de contencios priveste caracterul dreptului care este valorificat prin actiunea promovata.

Astfel, vom avea contencios administrativ subiectiv atunci cand reclamantul, prin actiunea introdusa, solicita instantei judecatoresti sa solutioneze o problema referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim personal, in sensul de acerceta daca un act administrativ tipic sau asimilat a adus atingere unei situatii juridice subiective.

Contenciosul administrativ obiectiv are ca semnificatie faptul ca prin actiunea cu care 1-a investit pe judecator reclamantul urmareste sa apere un drept obiectiv sau un interes legitim public, in sensul de a verifica daca a fost adusa atingere unor drepturi care reprezinta continutul unei situatii juridice cu caracter general si impersonal si daca s-a adus atingere unei stari de legalitate generala.

Dupa cum se recunostea inca din perioada interbelica, contenciosul obiectiv nu se intemeiaza pe o vatamare a drepturilor subiective, un contencios de drepturi care confera drept la actiune numai titularului unui drept, ci este intemeiat pe interese. in contenciosul obiectiv se cerceteaza in abstract o chestiune de legalitate, de drept obiectiv, a carei caracteristica generala este generalitatea si impersonalitatea.

Ne vom afla astfel in prezenta unui contencios subiectiv atunci cand reclamantul solicita instantei sa anuleze o autorizatie de constructie care aduce atingere unui drept de proprietate sau altui drept fundamental al sau. O actiune in contencios obiectiv exercita prefectul in temeiul art. 123 alin. (5) din Constitutie si art. 26 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul si institutia prefectului.

Interesul acestei distinctii rezida in urmatoarele:

a)   contenciosul obiectiv are o larga deschidere, legitimata de faptul ca prin intermediul lui se apara o stare de legalitate, in timp ce contenciosul subiectiv are ca obiect apararea unui interes personal al reclamantului, insemnand ca numai el poate sa investeasca instanta cu un litigiu cu acest caracter sau alt subiect prevazut de lege (ex. Avocatul Poporului);

b)  distinctia dintre cele doua tipuri de contencios administrativ prezinta interes din punctul de vedere al efectelor judecatii. Astfel, doctrina franceza sustine, in mod consecvent, ca hotararile pronuntate in exercitarea contenciosului obiectiv au autoritate de lucru judecat absoluta; anularea unui act administrativ de judecator pentru exces de putere are efect juridic erga omnes, considerandu-se ca actul respectiv nu a facut niciodata parte din ordinea juridica. In schimb, in contenciosul subiectiv, autoritatea de lucru judecat este relativa, in sensul ca vizeaza numai partile in proces.

Face exceptie situatia in care actul atacat este un act administrativ normativ, cand hotararile judecatoresti definitive si irevocabile sunt general obligatorii si au putere numai pentru viitor, ele publicandu-se in Monitorul Oficial sau in monitoarele oficiale ale judetelor sau municipiului Bucuresti, la cererea instantei de executare sau a reclamantului.

Actuala reglementare consacra forme ale contenciosului obiectiv; este vorba despre actiunile introduse de Avocatul Poporului, de Presedintele Agentiei Nationale a Functio­narilor Publici sau de Ministerul Public.

Sintetizand distinctia dintre cele doua tipuri de contencios, profesorul Tudor Draganu afirma ca prin contenciosul administrativ se tinde sa se asigure respectarea unor drepturi recunoscute de lege unor persoane fizice sau juridice, pe cand contenciosul obiectiv urmareste sa apere stricta respectare a legalitatii, abstractie facand situatia juridica a partii vatamate prin actul administrativ ilegal. Altfel spus, contenciosul subiectiv pune in cauza interese individuale, pe cand contenciosul obiectiv urmareste apararea ordinii de drept.

IV. CONDITIILE ACTIUNII IN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV IN BAZA LEGII NR. 554/2004

Legea nr. 554/2004 consacra urmatoarele conditii de admisibilitate ale unei actiuni in contenciosul administrativ:

Conditia ca actul atacat sa fie act administrativ, in forma tipica sau asimilata;

Conditia ca actul atacat sa emane de la o autoritate publica;

Conditia ca actul atacat sa vatame un drept recunoscut de lege sau un interes legitim;

Conditia indeplinirii procedurii administrative prealabile sub forma recursului gratios si (sau) a recursului administrativ ierarhic;

Conditia termenului, legea instituind termene de exercitare atat a plangerii prealabile, cat si a actiunii.

1. Conditia ca actul atacat sa fie act administrativ, in forma tipica sau asimilata.

Intr-o excelenta monografie a venerabilului profesor Tudor Draganu, aceasta conditie este evocata prin formularea conditia ca actul atacat sa fie un act administrativ emis de o autoritate publica sau un fapt material asimilat de lege unui asemenea act. Constatam ca se face referire nu la acte administrative asimilate, ci la fapte asimilate de lege unui act administrativ, solutie legitima, de altfel, daca avem in vedere ca, riguros juridic, este vorba despre un fapt asimilat de legiuitor, prin efectele sale, unui act, si nu invers.

Prin art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ, se da o definitie extensiva notiunii de act administrativ, in sensul ca aceasta evoca actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica in vederea executarii ori a. organizarii executarii legii, dand nastere, modificand sau stingand raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, in sensul prezentei legi, si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect: punerea in valoare a bunurilor proprietatepublica; executarea lucrarilor de interes public; prestarea serviciilor publice si achizitiile publice.

Acelasi articol, prin alin. (2), asimileaza actelor administrative unilaterale si refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dupa caz, faptul de a nu raspunde solicitantului in termen legal - tacerea administrativa si tardivitatea.

Trebuie precizat faptul ca nu orice refuz de a rezolva favorabil o cerere este refuz nejustificat, ci doar atunci cand se intemeiaza pe excesul de putere. O asemenea concluzie rezulta din modul in care este definit refuzul nejustificat prin art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, si anume exprimarea explicita, cu exces de putere, a vointei de a nu rezolva cererea. Excesul de putere apare atunci cand administratia are dreptul de apreciere, cand legea ii ingaduie sa aleaga o solutie din mai multe posibile, iar actuala reglementare a contenciosului administrativ ofera si o definitie a acestuia, prin art. 2 alin. (1) lit. m), potrivit caruia prin exces de putere intelegem exercitarea dreptului de apreciere, apartinand autoritatilor administratiei publice, prin incalcarea drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor, prevazute de Constitutie sau de lege.

Spre deosebire de Legea nr. 1/1967, care nu ingaduia controlul judecatoresc asupra actelor administrative cu caracter normativ, actuala reglementare recunoaste expres o asemenea posibilitate.

Oportunitatea atacarii actelor administrative normative in contenciosul administrativ a fost invocata atat in doctrina, cat si in jurisprudenta instantelor de contencios administrativ sau a Curtii Constitutionale. Astfel, in Decizia nr. 37/1993, Curtea Constitutionala a retinut ca atat actele administrative normative, cat si cele individuale ale Guvernului, ministerelor si celorlalte autoritati ale administratiei publice centrale sau locale sunt controlate de instantele judecatoresti de contencios administrativ.

Exista si autori care contesta posibilitatea ca actele administrative normative sa fie contestate pe calea contenciosului administrativ, solutie care ar fi neconstitutionala, contrara art. 52 din Constitutie corelat cu art. 21 alin. (1), care fac referire la persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un jnteres tot al sau.

Pornind de la faptul ca vechea lege nu continea reglementari exprese privind actele administrative normative, daca ele pot sau nu sa fie atacate si daca da, cu ce consecinte, in doctrina s-a pus problema efectelor unei sentinte judecatoresti prin care se anuleaza un act administrativ cu caracter normativ, daca aceasta sentinta judecatoreasca produce efecte juridice inter partes litigantes, ca oricare alta sentinta judecatoreasca, ori produce efecte juridice erga omnes.

In ceea ce ne priveste, am considerat intotdeauna ca raspunsul trebuie sa aiba in vedere a doua varianta, si anume faptul ca o sentinta judecatoreasca prin care se anuleaza un act administrativ cu caracter normativ produce efecte juridice fata de toate subiectele de drept.

Totodata, am considerat ca se impune, crearea cadrului legal prin care aceste sentinte judecatoresti sa fie aduse la cunostinta publica, putandu-se lua in consideratie solutia publicarii lor in Monitorul Oficial, pentru sentintele judecatoresti care vizeaza acte administrative emise de autoritati ale administratiei centrale sau in Monitoarele Oficiale existente la nivel judetean, pentru cele care vizeaza acte cu caracter normativ emise de organe ale administratiei publice de la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale.

O asemenea solutie s-a impus prin 23 din Legea nr. 554/2004 intitulat chiar „obligatia publicarii”.

Delimitarea actului administrativ de ordinele si instructiunile de serviciu

Necesitatea ca actul atacat sa fie act administrativ pune in discutie problema distinctiei intre actele administrative, pe de o parte, si alte acte juridice sau operatiuni tehnico-administrative, pe de alta parte, respectiv delimitarea actului administrativ de alte inscrisuri sau de simplele adrese sau circulare.

Necesitatea de a se distinge intre actul administrativ si alte forme de exercitare a activitatii administrative este sustinuta si in doctrina franceza, iar problemele cele mai delicate le pun circularele si instructiunile de serviciu.

Acestea reprezinta comunicari prin care un superior ierarhic, de regula un ministru, face cunoscute subordonatilor sai intentiile sau un punct de vedere privitor la executarea unui serviciu, interpretarea unei legi sau a altui act normativ.

Intelegem, din aceasta definitie, ca prin intermediul circularelor nu se modifica o situatie juridica deja existenta sau nu se naste o situatie juridica inexistenta pana atunci.

Pentru ca, daca se intampla acest lucru, circularele inceteaza sa mai reprezinte un instrument de comunicare, ele devin o veritabila decizie administrativa, impotriva careia este admisibil un recurs jurisdictional.

Un alt autor francez defineste circularele ca reprezentand „acte emise de autoritatea titulara a puterii ierarhice pentru a ghida conduita subordonatilor sai“.

Constatam ca in ambele definitii regasim, ca element definitoriu al circularei, faptul ca ea emana de la o putere ierarhica, ceea ce inseamna ca intre autorul circularei si destinatarii ei exista raporturi de subordonare ierarhica.

Circularele sunt astfel instrumente obligatorii pentru agentii din administratie, fara a produce insa, de principiu, consecinte juridice pentru cei administrati. Daca ele produc consecinte juridice, isi pierd calitatea de „circulare”, ele devin veritabile acte administrative, susceptibile de a fi atacate pe calea contenciosului administrativ.

Legea nr. 554/2004 prin art. 18 alin. (2) admite ca Jnstanta este competenta sa se pronunte, in afara situatiilor prevazute la art. 1 alin. (8) si asupra legalitatii actelor sau operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii”.

Deci, legiuitorul din 2004 recunoaste competenta instantei de contencios administrativ de a se pronunta asupra unei categorii de acte sau operatiuni anterioare emiterii actului, pe care doctrina interbelica le denumea traditional „acte pregatitoare”.

In perioada interbelica regasim o teorie a actelor pregatitoare, fundamentata pe ideea ca administratia nu lucreaza intotdeauna si direct doar prin intermediul actelor administrative propriu-zise; ea are uneori nevoie, chiar pentru a emite un act administrativ, de anumite acte ajutatoare sau pregatitoare. Precizam ca si in perioada interbelica s-a admis ca actele pregatitoare puteau fi atacate o data cu actul sau decizia definitiva data in baza lor.

Cat priveste natura juridica a acestor acte, nu le-a fost recunoscut caracterul de acte administrative, ceea ce inseamna ca ele nu pot fi supuse contenciosului administrativ.

Ordinele sau instructiunile de serviciu nu reprezinta nici ele, in principiu, acte administrative propriu-zise, ele putand avea un caracter intern sau extern.

Cum se atrage, in mod corect, atentia in literatura de specialitate, lucrurile nu trebuie insa privite in mod rigid, astfel incat orice ordin de serviciu, indiferent de efectele sale, sa fie calificat ca operatiune administrativa, sustrasa controlului de legalitate.

Subscriem propunerii formulate deja, potrivit careia ii revine instantei judecatoresti obligatia si misiunea de a evalua adevarata vointa a autoritatii emitente, consecintele pe care ea le-a produs, forma concreta penare o imbraca actul cu care a fost sesizata, pentru a stabili daca acesta este act administrativ sau nu.

In concluzie, credem ca principala preocupare a instantei, atunci cand isi stabileste competenta rationae materiae de a se pronunta asupra unui act administrativ, va fi sa tina seama de urmatoarele principii:

a)  in conformitate cu art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, actele si operatiunile administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii (acte administrative pregatitoare) vor putea fi atacate in contenciosul administrativ o data cu actul administrativ pe care il fundamenteaza;

b) nu orice ordin, instructiune, circulara, trebuie exceptate de la contenciosul administrativ si calificate ca operatiuni administrative, neproducatoare de efecte juridice. Unele din acestea, indiferent ca emana din interiorul sau exteriorul organului public parat, sunt producatoare, prin ele insele, de efecte juridice si atunci ele pot fi atacate de sine statator in justitie.

Dupa cum accentueaza in mod constant autorii francezi, trebuie facuta distinctia intre circularele interpretative, care sunt masuri de ordin intern si circularele reglemen­tare care sunt decizii exterioare. Primele sunt sustrase unui control jurisdictional direct, celelalte nu.

c)  exista, in sfarsit, anumite adrese, informari, inregistrari, ale administratiei, care
reprezinta pure operatiuni administrative si care sunt sustrase controlului de legalitate al
actelor administrative.

In doctrina occidentala le mai regasim denumite si sub titulatura „masuri de ordin interior”; ele privesc ordinea interna a administratiei si includ, alaturi de circulare si masurile de politie interna ale serviciului.

Circularele sunt instrumente ale puterii, emise cu scopul de a interpreta textele generale, ceea ce face ca ele sa se impuna agentilor administrativi si nu particularilor; masurile de politie interna ale serviciului sunt acelea prin care autoritatea ierarhica regleaza disciplina interna a serviciului plasat sub autoritatea sa.

2. Conditia ca actul atacat sa emane de la o autoritate publica

Cea de-a doua conditie de admisibilitate a unei actiuni in contenciosul administrativ este conditia ca actul atacat sa emane de la o autoritate publica.

Vechea Lege nr. 29/1990 vorbea despre acte administrative emise de autoritati administrative. Constitutia, inca in versiunea din 1991, a facut insa o bresa fundamentala in aceasta conceptie, parasind solutia traditionala conform careia pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ doar actele administrative emise de autoritatile administrative.

Prin chiar modul de denumire a art. 52 „dreptulpersoanei vatamate de o autoritate publica”, ca si din continutul acestui articol, rezulta ca legiuitorul constituant s-a indepartat de la spiritul traditional al institutiei, ingaduind ca orice act administrativ, indiferent de autoritatea publica de la care emana, sa poata fi atacat in contenciosul administrativ.

intre notiunile de autoritate publica si autoritate administrativa exista o relatie de la intreg la parte, sau, in termenii logicii formale, de la genul proxim la diferenta specifica.

Actuala Lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu numai ca face referire la acte administrative emanand de la autoritati publice, dar si defineste, prin art. 2 alin. (1) lit. b), ce este aceea o autoritate publica, respectiv orice organ de stat sau al unitatilor administrativ teritoriale care actioneaza, in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritatilor publice, in sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public.

in ceea ce priveste notiunea de „autoritate administrativa” include urmatoarele categorii de autoritati publice:

autoritati ale administratiei de stat, centrale si teritoriale (cei doi sefi ai executivului, autoritati ale administratiei centrale de specialitate subordonate sau nesubordonate (autonome), prefect, servicii descentralizate sau cele deconcentrate ale ministerelor din teritoriu, alte structuri subordonate acestora);

autoritati autonome locale (consiliile locale, consiliile judetene, primarul si structurile subordonate lor);

institutiile publice si regiile autonome de interes public.

In doctrina s-a considerat de catre unii autori ca exista o distinctie intre autoritatile publice, institutiile publice si, respectiv, organ.

Astfel, autoritatile publice sunt persoane morale de drept public investite cu atributii de exercitare a puterii publice (consiliile locale si judetene, primarii, prefectii), pe cand institutiile publice sunt cele care dispun sau nu de personalitate juridica (primarii, prefecturi etc).

O atare distinctie este nejustificata, in opinia altor autori, care apreciaza ca „asemenea eforturi sunt pure speculatii cu caracter de sofisme, lucrurile sunt mult mai simple, redactorii Constitutiei au urmarit sa realizeze o conciliere a notiunilor cu care se opereaza in Occident  .

Sensul principal al sintagmei „autoritate publica” este acela de organ public, adica un colectiv organizat de oameni, care exercita prerogative de putere publica la nivel statal sau local sau, intr-o alta formulare, o structura organizatorica ce actioneaza in regim de putere publica pentru realizarea unui serviciu public. in schimb, prin „institutie publica” se au in vedere structurile subordonate unor autoritati ale administratiei care functioneaza din venituri bugetare sau extrabugetare.

Actuala Lege a administratiei publice locale nr. 215/2001 sustine aceasta diferentiere. Regasim uzitat conceptul de „autoritate administrativa” prin raportare la consiliile locale, judetene si primari in tot textul legii.

In schimb, in art. 91 din Legea nr. 215/2001 regasim consacrata notiunea de „structura functionala cu activitate permanenta” care este primaria comunei sau orasului si care, in urma modificarilor aduse prin Legea nr. 286/2006, este formata din primar, viceprimar (sau viceprimari, dupa caz), secretarul comunei sau orasului si aparatul propriu de specialitate al primarului.

Constatam ca legiuitorul a inlocuit sintagma de „institutie publica” folosita in legea anterioara cu aceea de „structura functionala cu activitate permanenta”, care evoca, fara echivoc, un subiect de drept fara personalitate juridica .

- diferite structuri neguvernamentale, denumite traditional ONG (organizatii neguvernamentale), in care intra barouri, asociatii, fundatii etc.

Rezulta ca in baza actualei reglementari pot fi atacate in justitie doua categorii de acte administrative:

a)         acte prin care se realizeaza administratia-scop (emise de autoritatile administratiei
publice);

b)         acte prin care se realizeaza administratia-mijloc de realizare a competentei

(acte emise de alte autoritati publice decat cele administrative).

Constitutia, prin art. 52, a stabilit astfel ca garantia constitutionala prevazuta de el este aplicabila ori de cate ori o autoritate publica, indiferent daca face sau nu parte din sistemul de organele ale administratiei publice, emite un act administrativ. Acest lucru inseamna ca, pornind de la autoritatile publice consacrate in prezent de Constitutie, respectiv Parlamentul, Presedintele, Guvernul, ministerele si celelalte organe centrale de specialitate ale administratiei publice, prefectul, primarul, consiliile judetene si comunale, Avocatul Poporului, instantele judecatoresti (in frunte cu inalta Curte de Casatie si Justitie), Ministerul Public, Curtea Constitutionala si Curtea de Conturi, prevederea art. 52 (care reprezinta un drept-garantie), este aplicabila de cate ori acestea recurg, in activitatea lor, la emiterea sau adoptarea de acte administrative.

Precizam ca trebuie sa fie vorba despre acte administrative, in sensul in care acest concept este in prezent definit prin Legea nr. 554/2004, dat fiind faptul ca fiecare din autoritatile respective are competenta de a emite si alte categorii de acte juridice, (exemplu - Parlamentul adopta legi si hotarari; insa Parlamentului ii revine si competenta de a numi in unele functii publice, prin acte care, ca natura juridica, sunt acte administrative si pot fi cenzurate, din punct de vedere al legalitatii lor, de instantele judecatoresti de contencios administrativ.

Conditia ca actul administrativ atacat sa vatame un drept recunoscut de lege sau un interes legitim

Legea din 1990 a contenciosului administrativ facea referire doar la „drepturile sale recunoscute de lege”.

Constitutia Romaniei din 1991, in forma initiala, consacra posibilitatea persoanei vatamate „intr-un drept al sau” de o autoritate publica, de a obtine recunoasterea dreptului pretins, anularea actului si repararea pagubei. in urma revizuirii Constitutiei, art. 52 vorbeste atat despre drepturi, cat si despre interese legitime. Legea nr. 554/2004, in spiritul Constitutie, in art. 1 alin. (1) face referire atat la drepturi, cat si la interese legitime.

Subliniem caracterul legitim al interesului, ceea ce inseamna ca nu orice interes este ocrotit prin justitie. Pentru a se bucura de o asemenea protectie, constituantul si legiuitorul actual impun caracterul legitim al interesului, ceea ce rezulta dintr-o evaluare facuta de legiuitor si transpusa intr-o norma de drept.

Si prin aceasta modificare de substanta pe care legea fundamentala o aduce in materie de contencios administrativ, precum si prin reglementarea din actuala lege-cadru, acesta isi intregeste caracterul si menirea intr-un stat de drept, de „a proteja drepturile individuale impotriva abuzurilor puterii executive”, cum se exprima un autor interbelic”.

Problema drepturilor si a intereselor a fost mult discutata si controversata, in practica instantelor judecatoresti, „neputandu-se stabili unde incepe dreptul si unde incepe sfera intereselor, cum se combina acest sfere, daca se combina sau nu”.

Cu toate acestea, in general Curtea de Casatie a dat o acceptiune foarte larga conceptului de „drept”, intelegandu-1 ca orice posibilitate recunoscuta de lege, orice drept eventual si chiar declarand ca „vatamarea unor interese directe si personale sunt suficiente pentru ca reclamantul sa aiba calitatea de a sta in instanta”.

In valoroasa sa monografie, Constantin Rarincescu defineste dreptul subiectiv ca fiind „ acea putere de a pretinde cuiva un lucru oarecare, o actiune sau o abstentiune, putere recunoscuta si garantata de ordinea juridica, prin posibilitatea de a exercita la nevoie o actiune in justitie”.

Interesul este „orice nadejde, orice asteptare, espectativa, iluzia chiar, pe care dreptul pozitiv nu o sanctioneaza pentru ca nu o cunoaste”.

Dreptul este interesul omenesc sanctionat de lege, rezultand, per a contrario, ca atunci cand acest interes nu este sanctionat de lege, el ramane la faza de simplu interes.

Intelegem astfel ca o actiune in contenciosul administrativ, in baza art. 1 din Legea nr. 554/2004 si a art. 52 din Constitutie, poate sa fie intemeiata pe ocrotirea a doua categorii de valori: a) drepturi; b) interese legitime.

Articolul 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 defineste dreptul vatamat ca fiind orice drept fundamental prevazut de Constitutie sau de lege, caruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ.

Interesul legitim este si el definit prin lit. o) si p) ale aceluiasi articol. Astfel interesul legitim public este definit ca reprezentand posibilitatea de a pretinde o anumita conduita, in considerarea realizarii unui drept fundamental care se exercita in colectiv sau, dupa caz, in considerarea apararii unui interes public. Interesul legitim privat este posibilitatea de a pretinde o anumita conduita, in considerarea realizarii unui drept fundamental care se exercita in colectiv ori, dupa caz, in considerarea apararii unui interes public.

Problema legitimitatii interesului ocrotifpe calea unei actiuni injustitie, in general, si a contenciosului administrativ, in special, este foarte importanta, dat fiind faptul ca nu orice tip de interes face obiectul unei protectii printr-o actiune judiciara. Trebuie sa fie vorba despre un interes care se intemeiaza pe drept, pe cutuma sau pe principiile generale ale dreptului, fiind de neconceput ca interesele nelegitime sa fie ocrotite prin justitie.

In doctrina franceza regasim o interesanta teorie a „ interesului”, care conditioneaza admisibilitatea de principiu a unei actiuni in contenciosul administrativ.

Anumiti autori au contestat utilitatea notiunii de „interes” in contenciosul privind legalitatea unui act administrativ, pe considerentul ca ea se opune caracterului obiectiv al recursului. Alti autori, dimpotriva, au sustinut ca notiunea de interes nu este subiectiva si psihologica, ci obiectiva si juridica.

Cu variatii de la un autor la altul, scoala franceza recunoaste ca interesul trebuie sa fie direct si personal, nascut si actual, juridic si legitim.

Mai mult chiar, tendinta jurisprudentei administrative a fost aceea de a admite si actiuni exercitate de persoane morale, pentru ocrotirea unor interese colective. inca din 1906 a fost admisa o actiune cu acest caracter, statuandu-se faptul ca admisibilitatea unei asemenea actiuni este conditionata de existenta unui interes profesional, colectiv, care sa nu presupuna nici un aspect cu caracter pur individual.

In sfarsit, semnalam si interesul solutiei conform careia reclamantul poate sa ocroteasca prin actiunile in contencios administrativ atat un interes material, cat si unul moral.

Poate fi interes moral, spre exemplu, cel al unei grupari religioase sau al unei alte asociatii, indiferent de specificul sau, daca un act administrativ aduce atingere obiectului lor de activitate, ideilor, misiunii pe care o indeplineste. Tot caracter moral poate avea si interesul exprimat de membrii unui partid politic atunci cand un act administrativ aduce atingere activitatii lor politice.

Interesul moral poate astfel sa priveasca, in mod egal, un individ sau un grup de indivizi, care urmaresc ocrotirea prerogativelor unui corp, categorii, renumele unei institutii etc.

Se impune precizarea ca pentru a da dreptul la o actiune admisibila, interesul moral trebuie sa aiba aceleasi caractere ca si interesul material, respectiv sa fie direct si personal, nascut si actual.

In concluzie, putem spune ca atunci cand se invoca prezenta unui interes legitim, trebuie sa se aiba in vedere nu numai definitia legala data de Legea nr. 554/2004, ci si trasaturile acestuia identificate in doctrina, dat fiind faptul ca filozofia textelor constitutionale este in sensul extinderii protectiei acordate cetatenilor, dincolo de limita drepturilor subiective.

4. Conditia indeplinirii procedurii administrative prealabile

Ratiunea instituirii acestei proceduri, asa cum a fost ea dintotdeauna inteleasa, „rezida in faptul de a se incerca sa se evite, pe cat posibil, declansarea unui litigiu, care ar putea fi stins mai operativ si cu cheltuieli mai mici de catre cei interesati “.

Legea nr. 554/2004, prin art. 7 alin. (1) obliga persoana vatamata ca inainte de a se adresa instantei de judecata, sa se adreseze pentru apararea dreptului sau, in termen de 30 de zile de la data cand i s-a comunicat actul administrativ vatamator sau de la expirarea termenului legal, autoritatii emitente, care este obligata sa rezolve plangerea in 30 de zile. Aceasta prima forma procedurala prealabila poarta denumirea de recurs gratios.

Sesizarea instantei va putea sa se faca in termen de 30 de zile de la data cand i-a fost comunicata solutia sau, in cazul in care autoritatea sesizata era obligata sa o faca, deoarece persoana vatamata poate sesiza instanta si in cazul in care aceasta sau cea ierarhic superioara nu rezolva reclamatia administrativa cu care a fost sesizata. Alin. (7) al acestui articol prevede ca plangerea prealabila in cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, si peste termenul prevazut la alin. (1), dar nu mai tarziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescriptie.

Recunoasterea expresa a posibilitatii de a se ataca, pe calea contenciosului administrativ, si contractele administrative, a determinat necesitatea consacrarii de reguli procedurale specifice. Astfel, art. 7 alin (6) prevede ca plangerea prealabila in cazul actiunilor care au ca obiect contracte administrative, are semnificatia concilierii in litigiile comerciale, dispozitiile din Codul de procedura civila fiind aplicabile in mod corespunzator.

Exista si situatii in care plangerea prealabila nu este obligatorie, si anume in cazul actiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici sau cei vatamati prin ordonante sau dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale.

Cea de-a doua forma pe care o poate imbraca procedura administrativa prealabila este recursul administrativ ierarhic, exercitat fata de autoritatea administrativa ierarhic superioara celei care a emis actul, in cazul actului administrativ tipic sau era obligata sa o faca, in cazul celui asimilat.

Din interpretarea art. 7 din Legea nr. 554/2004 rezulta urmatoarele elemente ale regimului juridic al procedurii administrative prealabile:

a)  poate imbraca doua forme, respectiv forma recursului gratios si a celui administrativ ierarhic;

b) caracterul obligatoriu al acestei proceduri, ceea ce inseamna ca, in absenta parcurgerii ei, actiunea nu poate fi primita, iar daca a fost primita, ea va fi respinsa.

Cum spuneam anterior, in cazul actiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici sau cei vatamati prin ordonante sau dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale, plangerea prealabila nu este obligatorie.

c)  vatamatul nu este obligat sa parcurga ambele faze ale procedurii. Mai mult chiar, exista autoritati publice fata de care nu se poate parcurge decat calea recursului gratios. Este vorba despre autoritatile centrale care nu sunt subordonate (Presedintele, Guvernul, autoritatile centrale autonome), precum si autoritatile autonomiei locale.

d) legea nu obliga, dar nici nu interzice, daca cel vatamat doreste acest lucru si este posibil (adica exista organ supraordonat ierarhic) sa se exercite ambele forme de recurs.

Cum legea nu contine prevederi exprese, ne raliem conceptiei exprimate potrivit careia „autoritatea ierarhic superioara poate fi sesizata concomitent, la un termen posterior celui in care a fost introdus recursul gratios ori dupa ce s-a primit raspunsul nefavorabil din partea emitentului.

e)  persoana vatamata va putea exercita calea procedurii administrative prealabile in
termen de 30 de zile de la data cand i s-a comunicat actul administrativ tipic sau trebuia
sa i se comunice (actul administrativ asimilat).

Cum subliniaza intr-una din lucrarile sale tanarul si valorosul teoretician clujean D. C. Dragos, „emiterea actelor administrative nu este suficienta pentru a declansa procedura prealabila, ci este necesar ca aceasta sa fie comunicata celui interesat

Mai mult chiar, regretatul profesor Ilie Iovanas sustinea, in ultimul sau curs, ca simpla luare la cunostinta de catre cel interesat despre emiterea unui act administrativ si despre continutul lui, in cadrul unei audiente sau prin informarea realizata de un functionar public nu este suficienta, atata vreme cat actul nu a fost comunicat Comunicarea actului administrativ reprezinta astfel punct de plecare pentru curgerea termenului de exercitare a recursului gratios.

In cazul actelor administrative unilaterale, plangerea prealabila se poate introduce, pentru motive temeinice, si peste termenul prevazut la alin. (1), dar nu mai tarziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este un termen de prescriptie.

f)  in cazul actiunilor care au ca obiect contracte administrative, plangerea prealabila are semnificatia concilierii in cazul litigiile comerciale.

g) Plangerea prealabila poate fi formulata si de persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul in care a luat cunostinta, pe orice cale, de existenta acestuia, in limitele termenului de 6 luni.

Un element de noutate pe care il aduce noua reglementare, este posibilitatea de a exercita actiunea prealabila si o terta persoana, fiind vorba despre un efect al recunoasterii pentru tertele persoane a calitatii de subiect de sezina a instantei de contencios administrativ. Avem in vedere art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, conform caruia este indreptatita sa introduca plangere prealabila si persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept, din momentul in care a luat cunostinta, pe orice cale, de existenta acestuia, in limitele termenului de 6 luni prevazut de alin. (7).

5. Conditia termenului de introducere a actiunii

Ultima conditie de admisibilitate a unei actiuni in contenciosul administrativ este conditia termenului. Toate legile contenciosului administrativ adoptate pana acum au pus problema, in jurisprudenta si doctrina, a semnificatiei termenelor, a naturii lor juridice, mai ales ca unul era mai mare si altul mai mic. Pentru a elimina eventuale controverse doctrinare, actuala lege prevede ca un termen, cel mic, este de prescriptie, celalalt, cel mare, este de decadere. in literatura de specialitate s-a exprimat parerea prin care se considera inoportuna calificarea expresa a termenelor, cel de 6 luni de prescriptie si cel de un an, de decadere, pe considerentul ca ele ar avea acelasi efect juridic, distingandu-se doar ordinea de aplicare si conditiile in care ele pot fi folosite. Este discutabila o asemenea opinie, in conditiile in care termenele de prescriptie au un regim juridic diferit fata de cele de decadere, prescriptia poate fi intrerupta, poate opera repunerea in termen, ori tocmai aceasta diferentiere a avut-o in vedere legiuitorul atunci cand a optat pentru solutia respectiva.

Potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cererile prin care se solicita anularea unui act administrativ individual sau recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei se pot introduce in termen de 6 luni de la:

a) data primirii raspunsului la plangerea prealabila sau, dupa caz, data comunicarii refuzului considerat nejustificat, de solutionare a cererii;

b) data expirarii termenului legal in care cererea trebuia sa fie solutionata, fara a se putea depasi termenul maxim de un an;

c) in cazul actiunilor introduse de Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agentia Nationala a Functionarilor Publici, termenul curge de la data cand s-a cunoscut existenta actului nelegal, fiind aplicabile in mod corespunzator prevederile alin. (2).

d) in cazul litigiilor care au ca obiect contracte administrative, termenul curge de la data finalizarii procedurii concilierii.

e) in cazul ordonantelor sau dispozitiilor din ordonante considerate neconstitutionale, acestea pot fi atacate oricand.

Termenul de 6 luni constituie regula. Se admite ca, pentru motive temeinice, in cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdusa si peste termenul prevazut la alin. (1), dar nu mai tarziu de un an de la data emiterii actului.

Exista categorii de litigii pentru care, in jurisprudenta si doctrina au aparut deja discutii cu privire la termenele de introducere a actiunii. Astfel, unul din elementele de noutate adus de actuala lege a contenciosului administrativ il constituie art. 1 alin. (6) care reglementeaza dreptul autoritatii publice emitente a unui act administrativ nelegal de a putea solicita instantei de contencios administrativ constatarea nulitatii acestuia in situatia in care actul nu mai poate fi revocat intrucat a intrat in circuitul civil si a produs efecte juridice. Prin jurisprudenta Curtii de Apel Bucuresti, Sectia de Contencios Administrativ si Fiscal, s-a statuat ca este competenta sa se pronunte si sa judece chiar daca a trecut mai mult de un an de la emiterea actului, respingand astfel apararile de tardivitate formulate de partile interesate.

Intr-o opinie exprimata in doctrina, s-a sustinut contrariul, considerandu-se ca actuala lege a contenciosului administrativ este aplicabila actelor administrative individuale comunicate/publicate incepand cu data de 6 ianuarie 2005 (data intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004). Aceasta opinie este impartasita si intr-un interesant studiu al tanarului si valorosului nostru colaborator de la Facultatea de Drept.

V. EXCEPTIILE DE LA CONTROLUL DE LEGALITATE EXERCITAT DE INSTANTELE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Existenta contenciosului administrativ nu inseamna si nu poate sa insemne un drept absolut, fara limite, de control judecatoresc asupra actelor administrative.

Art. 52 alin. (2) din Constitutie trimite la o lege organica, prin care sa se stabileasca atat conditiile, cat si limitele exercitarii acestui drept.

In acest fel, constituantul roman admite, in principiu, ca exercitiul acestui drept funda­mental suporta si unele limite, care nu sunt altceva decat categorii de acte administrative care urmeaza a fi exceptate de la controlul exercitat de instantele judecatoresti.

Acestui text i se adauga, dupa cum am mai avut prilejul sa aratam, art. 53 care creeaza cadrul constitutional in care drepturile si libertatile fundamentale pot sa cunoasca unele restrangeri.

Fostele articole 48 (actualul art. 52) si 49 (actualul art. 53) erau, inainte de revizuire, singurele care confereau legitimitate constitutionala unor exceptii de la controlul de legalitate exercitat de instantele de contencios administrativ. Dupa revizuirea Constitutiei, prin textul nou introdus si devenit art. 126 alin. (6), nu numai ca se consacra principiul conform caruia controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ este garantat, dar se prevad si exceptiile, respectiv actele care privesc raporturile cu Parlamentul si actele de comandament cu caracter militar.

Legea nr. 554/2004 reglementeaza aceasta materie in art. 5 intitulat „actele nesupuse controlului si limitele controlului”. El prevede, in alin. (1) ca nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ urmatoarele categorii de acte:

a)  actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;                                  *>

b) actele de comandament cu caracter militar;

Pe langa aceste categorii prevazute de Constitutie, trebuie sa mai avem in vedere inca doua categorii de acte administrative care, prin specificul obiectului lor, fie se supun unui control de legalitate exercitat de alte instante judecatoresti, fie se supun unui control de legalitate limitat, partial. Din prima categorie fac parte - actele pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede, prin lege organica speciala, o alta procedura judiciara. Celei de-a doua categorii apartin actele administrative emise pentru aplicarea regimului starii de razboi, al starii de asediu sau al celei de urgenta, cele care privesc apararea si securitatea nationala ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum si pentru inlaturarea consecintelor calamitatilor naturale, epidemiilor si epizootiilor, care pot fi atacate numai pentru exces de putere.

Chiar din titlul art. 5 si din continutul lui, rezulta ca se au in vedere doua categorii de acte administrative exceptate de la contenciosul administrativ:

a)  acte administrative sustrase in totalitate controlului de legalitate exercitat de contenciosul administrativ, sau, in formularea unui alt autor, exceptii absolute, categorie in care intra actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; actele de comandament cu caracter militar; actele pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede, prin lege speciala, o alta procedura judiciara.

b)  acte administrative sustrase partial de Ia controlul de legalitate sau exceptiile relative, in opinia autorului precitat, in care intra actele administrative emise pentru aplicarea regimului starii de razboi, al starii de asediu sau al celei de urgenta, cele care privesc apararea si securitatea nationala ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum si pentru inlaturarea consecintelor calamitatilor naturale, epidemiilor si epizootiilor, care pot fi atacate numai pentru exces de putere.

1. Actele administrative sustrase in totalitate controlului de legalitate al instantelor judecatoresti de contencios administrativ

1.1. Actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile cu parlamentul

Constitutia vorbeste, in art. 126 alin. (6), despre „actele care privesc raporturile cu Parlamentul”. Legea nr. 554/2004 face referire la „actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile cu Parlamentul”

Aceasta categorie de exceptii apartine actelor cu caracter politic, calificate traditional de doctrina ca „acte de guvernamant”. Constitutia Romaniei din 1923 prevedea, in art. 107, ca puterea judecatoreasca nu are caderea de a judeca actele de guvernamant, precum si actele de comandament cu caracter militar. Prevederea, in Constitutie, a actelor de guvernamant, a obligat legiuitorul din 1925 sa defineasca, prin lege, ceinseamna actele de guvernamant, definitie care mai mult incurca intelegerea acestor acte decat o clarifica, ceea ce a atras critici ale ei in doctrina vremii' si mai tarziu.

In Franta, teoria actelor de guvernamant este o creatie a jurisprudentei administrative, sanctionata mai tarziu de legiuitor. in 1822, Consiliul de Stat a respins o reclamatie pe considerentul ca obiectul ei vizeaza o chestiune politica, iar in 1867 aceeasi instanta statueaza ca „actele politice nu sunt de natura a fi atacate pe calea contenciosului administrativ”:

Fundamentarea teoriei actelor de guvernamant se regaseste in distinctia dintre administrare si guvernare. Dar din punct de vedere ideologic, o asemenea distinctie este foarte greu de realizat, ceea ce ii indrituieste pe autorii francezi sa sustina ca „nu exista un criteriu al actelor de guvernamant, exista numai o lista a acestor acte“.

In ceea ce priveste categoriile de acte de guvernamant, unii autori francezi recunosc urmatoarele categorii:

a)  actele executivului in raporturile cu Parlamentul;

b) actele executivului in relatiile cu puterile straine, in care intra:

actele referitoare la negocierea si incheierea unui tratat international;

actele referitoare la aplicarea tratatelor;

actele de politica internationala straine tratatelor;

actele privind razboiul.

Alti autori califica drept acte de guvernamant: actele Presedintelui Republicii; actele privitoare la relatiile Guvernului cu Parlamentul; actele referitoare la relatiile Guvernului cu state sau organizatii internationale.

Consideram ca formularea „actele care privesc raporturile cu Parlamentul”, fara sa precizeze ale cui raporturi se stabilesc cu Parlamentul, are o vocatie generoasa, ea ingaduind sa se aiba in vedere, cum avea sa precizeze ulterior Legea nr. 554/2004, actele administrative ale tuturor autoritatilor publice in raporturile cu Parlamentul.

Apreciem ca in aceasta categorie de acte exceptate sunt cuprinse actele cu caracter politic emise in exercitarea atributiilor constitutionale dmtre organul reprezentativ suprem (Parlamentul) si cei doi sefi ai executivului (Presedintele si Guvernul), din care mentionam doar cateva, spre exemplificare: mesajul Presedintelui prevazut de art. 88; dizolvarea Parlamentului de catre Presedinte (art. 89); consultarea Guvernului de catre Presedinte (art. 86); referendumul (art. 90); desemnarea candidatului la functia de pritn-ministru (art. 85 si 103) etc.

1.2. Actele de comandament cu caracter militar

Constitutia din 1923 consacra pentru prima data in dreptul romanesc conceptul de act de comandament cu caracter militar. Am enuntat continutul acestui articol, care prevede lipsa de competenta a puterii judecatoresti, care „nu avea caderea” de a se pronunta asupra actelor de guvernamant, precum si a celor de comandament cu caracter militar.

Cum Constitutia din 1923 doar consacra dreptul, fara sa-1 defineasca, ar fi fost de dorit ca Legea din 1925 sa faca acest lucru. Insa dispozitiile acestei legi, si avem in vedere art. 1 si art. 3 alin. (2), sunt si ele lapidare, mai mult ingreuneaza procesul de clarificare decat sa-1 sprijine.

De aceea, autorii din perioada interbelica au fost profund preocupati de aceasta problema, manifestandu-se atitudini diferite, de la rezerva pana la atitudinea „temerara” de a incerca sa o defineasca. Spunem „temerara” deoarece „notiunea actului de comandament cu caracter militar, intocmai ca a actului de guvernamant, nu reiese din analiza juridica si ca atare nu poate fi o notiune juridica; ea nu poate fi decat o notiune extrajuridica, nascuta din necesitatea de a se da satisfactiune unor anumite interese in legatura directa cu activitatea unor servicii publice de o natura speciala, care este cel al apararii nationale“.

Nici doctrina actuala nu se hazardeaza in a defini aceasta notiune, rezumandu-se sa se exprime in sensul ca „incadrarea unui act administrativ concret in sfera actelor de comandament cu caracter militar este o chestiune de apreciere a instantei, dar o apreciere prin prisma stiintei dreptului public, a constantelor acestei teorii, intre care si distinctia dintre actele autoritatilor militare cu caracter pur administrativ (identice cu actele oricarui alt organ administrativ) si actele acestora care vizeaza comanda trupei, fie in timp de pace, fie in timp de razboi”.

Actele care emana de la autoritatile militare, potrivit reglementarii interbelice, erau clasificate in doua categorii:

actele de comandament cu caracter militar, sustrase absolut controlului de legalitate;

actele autoritatii militare prevazute la art. 3, care nu vor putea fi atacate decat in privinta decretelor de punere in retragere si numai pentru cuantumul pensiunii.

Extrem de important este faptul ca doctrina si jurisprudenta au consacrat solutia ca actele autoritatilor militare care privesc statutul legal al militarilor, astfel cum era el consacrat prin diferite legi organice, nu se incadra in exceptia prevazuta in art. 2 al Legii din 1925.

Fundamentarea constitutionala si legala actuala a actelor de comandament cu caracter militar

Constitutia actuala enumera categoriile de acte care ar fi sustrase controlului de legalitate in art. 126 alin. (6), fiind vorba, cum am mai spus, despre actele care privesc raporturile cu Parlamentul si actele de comandament cu caracter militar.

Tot despre „acte de comandament cu caracter militar” face vorbire si art. 5 lit. b din Legea nr. 554/2004.

Mai trebuie luate in consideratie si alte dispozitii din legea fundamentala. Astfel, art. 118 dispune ca „Armata este subordonata exclusiv vointei poporului, pentru garantarea suveranitatii, a independentei si a unitatii statului, a integritatii teritoriale a tarii si a democratiei constitutionale”.

Cum se exprima intr-o lucrare consacrata comentarii legii fundamentale, armata, cu tot ceea ce presupune ea - disciplina riguroasa, ierarhii si subordonari, comandamente si state majore, departamente si ministere, in epoca moderna apare ca un serviciu public administrativ”.

Raportarea acestor dispozitii la cele ale Legii din 2004, determina concluzia caracterului de exceptie al actelor prevazute la art. 5 alin. (1) lit. b), caruia ar trebui sa-i corespunda o interpretare cu acelasi caracter, armata supunandu-se acelorasi rigori ale statului de drept, care, in raporturile pe care le naste, nu poate tolera abuzul, arbitrariul, nesupunerea fata de Constitutie si de jlege, incalcarea drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor, incalcarea principiului egalitatii tuturor in fata legii si a autoritatilor publice, fara discriminari si privilegii, si a principiului constitutional ca nimeni nu este mai presus de lege.

Aceasta inseamna ca instantele de contencios administrativ trebuie sa manifeste maxim de prudenta atunci cand incadreaza un act administrativ in categoria celor de comandament cu caracter militar si deci a celor exceptate de la controlul de legalitate.

Cu atat mai greu de inteles si de admis ni se pare, in acest context, adoptarea unui act normativ, al carui scop era, cum se precizeaza in preambul, de a interpreta exact unele prevederi ale vechii Legi nr. 29/1990 - este vorba despre Ordinul M 126 adoptat la decembrie 1990 de Ministrul Apararii Nationale. Or, prin acest ordin, orice act care emana de la armata este calificat ca fiind act de comandament cu caracter militar, ceea ce ne determina sa-1 calificam drept profund neconstitutional.

Cu toate ca art. 1 din Ordinul M 126 califica drept act de comandament cu caracter militar toate actele administrative emise la nivelul ministerului respectiv, intr-o logica fireasca, expresia „precum si” urmata de o enumerare nu si-ar mai fi avut rostul, datorita caracterului global, integrator, al formularii anterioare „toate actele administrative emise de organe ale Ministerului Apararii Nationale”.

Pentru a inlatura problemele aparute in jurisprudenta sub incidenta vechii legi, actuala lege a contenciosului administrativ defineste actul de comandament cu caracter militar in art. 2 lit. j), acesta reprezentand „actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activitatii din cadrul fortelor armate, specific organizarii militare, care presupun dreptul comandantilor de a da ordine subordonatilor in aspecte privitoare la conducerea trupei in timp de pace sau razboi sau, dupa caz, la indeplinirea serviciului militar”.

Din continutul acestei definitii, rezulta ca in sfera notiunii intra toate ordinele si instruc­tiunile de serviciu privind masurile de pregatire a trupelor, mobilizarile si concentrarile de trupe, atribuirea si efectuarea de comenzi, manevre, exercitii si operatiuni militare.

Ratiunea sustragerii acestei categorii de acte de la controlul de legalitate consta in a asigura spiritul de disciplina al subordonatilor, dar si „acele conditii de energie, capacitate, unitate si rapiditate necesare operatiunilor militare “.

Este neindoielnic faptul ca restul actelor care emana de Ia autoritatile militare si care nu apartin celor definite prin art. 2 lit. j) din Legea contenciosului administrativ vor putea fi atacate in fata instantelor judecatoresti de contencios administrativ. Este vorba despre actele contractuale, actele de gestiune incheiate de autoritatile militare cu diferite persoane in vederea aprovizionarii, pentru a se asigura functionarea serviciului de aparare nationala, actele de administratie militara sau actele autoritatilor militare, cum ar fi cele care privesc numiri in grad, avansari, acte de sanctionare, de punere in retragere, de pensionare sau, in termeni actuali, acte legate de managementul resurselor umane.

3. Actele pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede, prin lege speciala,
o alta procedura judiciara.

In doctrina, actele administrative exceptate mai sunt evocate si prin sintagma de „fine de neprimire”, fiind identificate, in mod traditional, doua asemenea categorii, respectiv:

a)  fine de neprimire deduse din natura actului, unde se incadreaza cele pe care deja le-am analizat;

b)  fine de neprimire deduse din existenta unui recurs paralel, categorie in care se incadreaza actele pentru modificarea sau completarea carora se prevede, prin lege speciala, o alta procedura judiciara.

Pentru a ne afla in prezenta unui asemenea tip de acte, este necesara intrunirea mai multor conditii, si anume:

o lege organica speciala sa prevada o alta procedura de atac. Dupa cum se poate constata, legiuitorul face precizarea expresa a caracterului legii, lucru firesc, de altfel, daca avem in vedere ca Legea nr. 544/2004 este o lege organica, iar derogarea de la prevederile ei se poate face tot printr-o lege organica;

aceasta cale speciala de atac sa se exercite tot in fata unei instante judecatoresti, si sa fie astfel vorba despre o alta procedura judiciara. Per a contrario, rezulta ca daca aceasta procedura se exercita in fata unui organ administrativ cu atributii jurisdictionale, nu ne aflam in prezenta unui recurs paralel.

o ultima conditie care mai poate fi retinuta vizeaza ce poate fi obtinut pe calea judiciara speciala prevazuta de lege. De aici conditia ca, pe calea speciala de atac sa se obtina aceeasi satisfactie, ca si cand ea s-ar fi derulat in fata instantelor judecatoresti.

4. Actele administrative sustrase partial controlului de legalitate al instantelor
judecatoresti de contencios administrativ

In aceasta categorie se incadreaza actele prevazute la art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, respectiv actele administrative emise pentru aplicarea regimului starii de razboi, al starii de asediu sau al celei de urgenta, cele care privesc apararea si securitatea nationala ori cele emise pentrwrestabilirea ordinii publice, precum si pentru inlaturarea consecintelor calamitatilor naturale, epidemiilor si epizootiilor, care pot fi atacate numai pentru exces de putere.

Aceasta categorie de acte mai este evocata in doctrina si prin expresie acte emise in situatii exceptionale, fiind vorba despre regimul starii de asediu si starii de urgenta, reglementat in prezent prin Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 1/1999, aprobata cu modificari prin Legea nr. 453/2004.

Potrivit art. 2 din O.U.G. nr. 1/1999, cu modificarile care i s-au adus prin legea de aprobare, starea de asediu este definita ca reprezentand ansamblul de masuri exceptionale de natura politica, militara, economica, sociala si de alta natura, aplicabile pe intreg teritoriul tarii ori in unele unitati administrativ-teritoriale, instituite pentru adaptarea capacitatii de aparare a tarii la pericole grave, actuale sau iminente, care ameninta suveranitatea, independenta, unitatea ori integritatea teritoriala a statului.

Starea de urgenta este definita prin art. 3 al aceluiasi act normativ ca fiind ansamblul de masuri exceptionale de natura politica, economica si de ordine publica, aplicabile pe intreg teritoriul tarii ori in unele unitati administrativ-teritoriale, care se instituie in urmatoarele situatii: a) existenta unor pericole grave, actuale sau iminente privind securitatea nationala ori functionarea democratiei constitutionale; b) iminenta producerii ori producerea unor calamitati care fac necesara prevenirea, limitarea sau inlaturarea, dupa caz, a unor dezastre.

Instituirea si mentinerea uneia din aceste doua masuri se face, potrivit art. din Ordonanta, nou introdus prin legea de aprobare, numai in masura in care este impusa de situatia existenta, dar si cu respectarea obligatiilor asumate de Romania potrivit dreptului international.

Aceste prevederi din Legea organica a «ontenciosului administrativ si din ordonanta de urgenta privind regimul starii de asediu si al celei de urgenta, trebuie aplicate in consonanta cu prevederile art. din Constitutie, care reglementeaza regimul restrangerii exercitiului unor drepturi sau al unor libertati.

Dupa cum se sustine in literatura de specialitate, in lipsa unor dispozitii exprese in legea organica, in solutionarea litigiilor care au ca obiect excesul de putere, se vor aplica direct textele constitutionale, in primul rand art. Astfel, instantele judecatoresti vor aprecia daca actul atacat respecta principiul proportionalitatii intre masura pe care o instituie si cauza care a determinat-o, daca el a fost necesar pentru inlaturarea urmarilor unei situatii exceptionale, daca nu este discriminatoriu si daca el era necesar, intr-o societate democratica.

Dat fiind specificul acestor acte, al conditiilor in care ele se emit, achiesam la opinia formulata in doctrina ca ele nu pot fi sa vizeze decat incalcarea unor drepturi sau libertati, nu si a unor interese legitime.

VI. PROCEDURA IN MATERIE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV

1. Natura normelor procedurale aplicabile

Actuala reglementare prevede in art. ca „Dispozitiileprezentei legi se completeaza cu prevederile Codului de procedura civila, in masura in care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autoritatile publice, pe de o parte, si persoanele vatamate in drepturile sau interesele lor legitime, pe de alta parte, precum si cu procedura reglementata de prezenta lege. Compatibilitatea aplicarii unor norme ale Codului de procedura civila se stabileste de instanta, cu prilejul solutionarii exceptiilor.”

In analiza aspectelor de ordin procedural aplicabile contenciosului administrativ, vom porni de la recunoasterea a doua categorii de norme procedurale aplicabile:

a)         norme procedurale specifice, consacrate de Legea nr. 554/2004;

b)         norme procedurale generale, comune procedurii civile obisnuite, care isi afla
izvorul in Codul de procedura civila.

In ceea ce ne priveste, ne vom opri cu analiza asupra catorva aspecte legate de normele procedurale specifice, cea de-a doua categorie facand obiect de studiu al disciplinei „procedura civila “.

2. Trasaturile generale ale procedurii administrative contencioase

Sintagma „procedura administrativa contencioasa” include ansamblul normelor procedurale consacrate de legea contenciosului administrativ si Codul de procedura civila, in conformitate cu care se introduc si se solutioneaza litigiile care privesc actele administrative tipice sau asimilate ale unei autoritati publice si cei vatamati in drepturile si interesele lor legitime si se pun in executare hotararile pronuntate.

Autorii romani, de regula, nu au tratat pana in prezent, de sine statator, particularita­tile care caracterizeaza procedura administrativa contencioasa, prin comparatie cu proce­dura judiciara de drept comun.

Din activitatea desfasurata ca avocat, cand am avut posibilitatea sa reprezint interesele unor parti in nenumarate litigii de contencios administrativ, am putut sa constat ca, din nefericire, nici in practica nu se acorda atentia cuvenita acestei probleme. Acest lucru atrage o identificare periculoasa, in opinia noastra, a caracterelor procedurii judiciare obisnuite si ale celei de contencios administrativ, care este de natura sa afecteze specificitatea acestora din urma si implicit, solutiile care se pronunta.

In literatura franceza, orice lucrare care abordeaza, cu caracter monografic sau fara un asemenea caracter, institutia contenciosului administrativ, analizeaza si caracteristicile procedurii administrative contencioase. Notiunea evoca ansamblul regulilor privitoare la introducerea, instrumentarea si judecarea recursurilor si a diferitelor altor tipuri de recursuri susceptibile a fi date in competenta jurisdictiilor administrative”.

Dupa cum constatam din aceasta definitie, in continutul ei se regaseste referirea expresa la notiunea de „jurisdictie administrativa”, dat fiind faptul ca in aceasta tara exista separarea intre jurisdictia judiciara si cea administrativa, ca exista instante speciale si specializate de contencios administrativ, in fruntea carora se afla Consiliul de Stat,

organ independent al administratiei, care are injur de 250 de membri si care nu este rupt de administratia activa, dimpotriva, se afla in stransa legatura cu ea.

Conceptia franceza in materie este dominata de principiul „a judeca administratia inseamna tot a administra “ .

Aceasta inseamna ca Judecatorul administrativ trebuie sa fie mai mult sau mai putin, un judecator specializat in materie administrativa, dar un judecator avand spiritul unui administrator, un judecator constient ca deciziile sale trebuie sa fie un complement al actiunii administrative “.

in sistemul constitutional si legal romanesc nu regasim conceptia, principiile si institutiile specifice sistemului francez.

Pe cale de consecinta, si trasaturile caracteristice ale procedurii administrative contencioase vor fi diferite de ale celei din Franta.

in conceptia noastra, pot fi identificate, in raport cu prevederile Constitutiei si ale legii cadru in materie, urmatoarele trasaturi caracteristice ale procedurii administrative contencioase:

a)  Din punctul de vedere al continutului sau, reprezinta un ansamblu de norme procedurale speciale si specifice, care se completeaza cu normele procedurii civile obisnuite, in masura in care exista compatibilitate cu specificul raporturilor care se circumscriu institutiei contenciosului administrativ. Este foarte importanta precizarea cu privire la necesitatea compatibilitatii intre normele procedurale obisnuite si specificul institutiei contenciosului administrativ.

b)  Normele procedurii administrative contencioase sunt norme de drept public, mai exact de drept administrativ.

Prin relevarea acestei trasaturi, dorim sa scoatem in evidenta faptul ca norma de trimitere de la art. 28 al Legii nr. 554/2004 nu este de natura a transforma normele procedurale in materia contenciosului administrativ in norme ale procedurii civile obisnuite. O asemenea norma de trimitere nu schimba astfel natura juridica a contenciosului administrativ si a procedurii aplicabile acestuia, nu le transfera pe acestea din sfera dreptului administrativ in aceea a procedurii civile obisnuite.

c)  Din punctul de vedere al derularii sale in timp, procedura administrativa
contencioasa presupune, de regula, doua etape, si anume:

procedura anterioara sesizarii instantei de contencios administrativ, care este o procedura administrativa;

procedura in fata instantei de contencios administrativ, care este o procedura judiciara.

Spunem „de regula” deoarece exista anumite categorii de litigii de contencios adminis­trativ pe care legea le excepteaza de la obligativitatea parcurgerii procedurii administrative prealabile. Astfel, art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 prevede ca in cazul actiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici sau al celor care privesc cererile celor vatamati prin ordonante sau dispozitii din ordonante, nu este obligatorie procedura prealabila.

d)  Procedura judiciara in materia contenciosului administrativ este, de regula, supusa
dublului grad de jurisdictie, fondul si recursul, reprezentand astfel o exceptie de la
regula triplului grad de jurisdictie, care caracterizeaza cea mai mare parte a litigiilor
apartinand procedurii civile obisnuite.

Din nou am facut precizarea „de regula”, cu privire la dublul grad de jurisdictie, dat fiind faptul ca exista anumite categorii de litigii de contencios administrativ care sunt supuse unui singur grad de jurisdictie, in sensul ca, fie sunt exceptate de la exercitarea recursului, fiind solutionate in prima si ultima instanta, fie sunt supuse exclusiv recursului, eliminandu-se fondul care este asimilat cu parcurgerea unor faze administrativ-jurisdictionale.

e)  Procedura judiciara in materia contenciosului administrativ are ca specific caracterul
urgent al judecarii cauzelor.

Este adevarat ca principiul celeritatii este specific administrarii justitiei in ansamblul sau, dar judecarea litigiilor de contencios administrativ trebuie facuta de o maniera in care principiul celeritatii trebuie aplicat si respectat in mod deosebit. O asemenea concluzie se desprinde din continutul, terminologia normelor procedurale consacrate prin Legea nr. 554/2004. Astfel, regasim utilizata formula „de urgenta” atat in art. 17 alin. (I) care reglementeaza judecata in fond, cat si in art. 20 alin. (2) care reglementeaza judecata in recurs.

f)   Caracterul public al procedurii judiciare in materia contenciosului administrativ,
cu precizarea ca in anumite litigii se poate aplica regula din procedura civila conform
careia atunci cand instanta apreciaza, in functie de elementele specifice ale fiecarei spete,
poate decide ca sedinta sa se desfasoare in secret.

g) Caracterul accesibil din punctul de vedere al cuantumului taxelor aferente litigiilor de contencios administrativ. Ca si in sistemul francez, litigiile de contencios administrativ impun taxe de timbru mult mai mici decat litigiile civile sau comerciale.

Art. 17 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevede ca pentru cererile formulate in baza prezentei legi se percep taxele de timbru prevazute de Legea nr. 147/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificarile si completarile ulterioare, cu exceptia celor care au ca obiect contracte administrative, care se vor taxa la valoare.

3. Partile in litigiul de contencios administrativ

Calitatea de reclamant o poate avea, cum am mai avut prilejul sa aratam, o persoana vatamata. Consideram ca nu are relevanta capacitatea civila a reclamantului persoana juridica.

in ceea ce priveste reclamantul persoana fizica, acesta trebuie sa aiba capacitate de drept civil. Cand este vorba despre un grup de persoane, acesta nu trebuie sa aiba capacitate in sensul dreptului civil, ci capacitate morala sau, cum se exprima un autor francez, sa aiba vocatia de a avea capacitate juridica.

Cat priveste titularii dreptului la actiune in contenciosul administrativ, legislatia actuala recunoaste calitatea de reclamant urmatoarelor subiecte de drept:

a) particularul, cel vatamat;

b) prefectul;

c) unele autoritati publice care au misiunea sa vegheze la respectarea drepturilor si
libertatilor cetatenilor, cum ar fi procurorul, Avocatul Poporului, Agentia Nationala a
Functionarilor Publici sau Ministerul Public.

In cazul actiunilor prin care s-a vatamat un interes public, calitatea de reclamant o poate avea, pe langa cele patru autoritati precitate, si orice persoana de drept public, ca si organismele sociale interesate.

Notiunea de organisme sociale interesate evoca, potrivit art. 2 alin (1) lit. r) acele structuri neguvernamentale, sindicate, asociatii, fundatii si altele asemenea, care au ca obiect de activitate protectia drepturilor diferitelor categorii de cetateni sau, dupa caz, buna functionare a serviciilor publice administrative.

Aceasta conceptie foarte generoasa a actualei legi, care a fost publicata, in faza de proiect, in Revista de drept public, a fost criticata vehement de catre venerabilul profesor Tudor Draganu, atat pe considerentul riscului ca actiunile de contencios administrativ sa se transforme intr-un soi de actiuni populare (actio popularis), dar si pentru ca ar intra in conflict cu prevederile art. 52 din Constitutie, unde se face referire la un drept al unei persoane vatamate sau la un interes legitim al acesteia.

Una din inovatiile aduse prin Legea nr. 554/2004 o regasim in art. 1 alin. (2), potrivit caruia se poate adresa instantei de contencios administrativ si persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.

In acest fel se transeaza o problema care, nefiind reglementata, a fost dezbatuta in doctrina si intalnita in jurisprudenta, unde a primit solutii diferite. Situatia cea mai des intalnita o regasim in cazul autorizatiilor de constructie sau a celor de functionare a unor societati comerciale sau pentru desfasurarea de activitati la domiciliu.

Este posibil ca actele administrative de autorizare sa afecteze drepturi sau interese legitime ale altor persoane decat destinatarul lor. Este evident ca, desi legea nu prevede expres, calitatea de parat in litigiul astfel nascut o va avea atat beneficiarul actului, cat si organul de la care acesta emana.

Calitatea de parat, va reveni, in conformitate cu prevederile art. 1 din Legea nr. 554/2004, si art. 52 din Constitutie, unei autoritati publice, fiind vorba despre autoritati publice din sfera celor trei clasice puteri ale statului sau din afara acestora.

Capacitatea procesuala a acestora este fundamentata pe capacitatea de drept public (de drept administrativ) in virtutea careia autoritatile publice, in lipsa personalitatii juridice, pot sta in proces, in nume propriu, calitate de reclamant sau parat.

Cum am mai avut prilejul sa aratam, pot fi atacate in justitie actele administrative, indiferent de autoritatea publica de la care emana.

In conformitate cu art. 16 din lege, se recunoaste posibilitatea ca actiunea sa poata fi formulata si personal impotriva functionarului public care a elaborat actul sau care se face vinovat de neemiterea lui, insa numai daca se solicita despagubiri.

4. Felul actiunilor in contencios in functie de regimul procedurii administrative prealabile

Legea nr. 554/2004 instituie regula procedurala potrivit careia introducerea actiunii in contenciosul administrativ este precedata de parcurgerea procedurii administrative prealabile.

De la aceasta regula exista si unele exceptii, fiind vorba despre actiunile in contencios care nu mai presupun parcurgerea acestei proceduri.

Rezulta ca, in functie de regimul acestei proceduri, actiunile in contenciosul administrativ se impart in urmatoarele categorii:

a)  Actiuni care obliga reclamantul ca inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ sa parcurga procedura administrativa prealabila, acestea reprezentand regula.

b) Actiuni care nu obliga la parcurgerea unei asemenea proceduri, acestea fiind actiuni prevazute prin reglementari speciale.

c)  Actiuni in care intalnim o forma atipica de procedura prealabila, sub forma recursului gratios, dar cu un regim juridic specific. Aceasta procedura este izvorata nu din ratiunea ocrotirii unui drept subiectiv, ci din statutul titularului actiunii.

5. Tipuri de actiuni in contencios administrativ

Dispozitiile Legii nr. 554/2004, raportate la Constitutie, determina concluzia existentei urmatoarelor categorii de actiuni, in functie de obiectul cererii:

a) actiuni in anularea actului, fiind vorba despre o anulare totala sau partiala a actului;

b) actiuni in anularea actului, insotite de solicitarea de despagubiri materiale sau morale;

c) actiuni in obligarea la emiterea unui act administrativ;

d) actiuni in obligare la emiterea actului, insotite de cererea de despagubiri
materiale si (sau) morale.

6. Actiunile impotriva ordonantelor Guvernului

Una din inovatiile aduse de Constitutia revizuita a fost aceea a recunoasterii competentei instantelor de contencios administrativ de a se pronunta asupra ordonantelor sau dispozitiilor din ordonante declarate neconstitutionale.

O asemenea reglementare impunea prevederi mai ample in legea contenciosului administrativ, care se regasesc in prezent in art. 9 al acesteia.

Astfel, persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim prin ordonante sau dispozitii din ordonante, introduce actiune la instanta de contencios administrativ, insotita de exceptia de neconstitutionalitate.

Instanta de contencios administrativ verifica daca sunt indeplinite conditiile Prevazute de Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, modificata si republicata. Daca ea constata ca respectivele conditii sunt indeplinite, sesizeaza Curtea Constitutionala, prin incheiere, si suspenda solutionarea cauzei pe fond.

Instanta de contencios administrativ va repune cauza pe rol, dupa ce Curtea Constitutionala s-a pronuntat si va da un termen, cu citarea partilor, numai daca ordonanta sau o dispozitie a acesteia a fost declarata neconstitutionala. In caz contrar, respinge actiunea ca inadmisibila pe fond.

In situatia in care decizia de declarare a neconstitutionali tatii s-a pronuntat in urma ridicarii exceptiei intr-un alt proces, sesizarea instantei de contencios administrativ se face fara a mai fi necesara procedura prealabila iar termenele de introducere a actiunii curg de la data publicarii in Monitorul Oficial a deciziei Curtii Constitutionale.

7. Actele ce trebuie atasate cererii.

In conformitate cu art. 12 din Legea nr. 554/2004, Reclamantul va anexa la actiune copia actului administrativ pe care il ataca sau, dupa caz, raspunsul autoritatii publice prin care i se comunica refuzul rezolvarii cererii sale. in situatia in care reclamantul nu a primit nici un raspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificata prin numarul si data inregistrarii la autoritatea publica, precum si orice inscris care face dovada indeplinirii procedurii prealabile “.

Se mai depune actul prin care se dovedeste indeplinirea procedurii administrative prealabile si care difera, in functie de situatia modului in care s-a parcurs aceasta procedura si de atitudinea autoritatii publice fata de care s-a realizat ea, precum si dovada achitarii taxei de timbru.

in contenciosul administrativ, taxa de timbru este, cum spunea, redusa ca si cuantum, cu exceptia actiunilor care privesc contracte administrative, ceea ce dezvaluie „intentia legiuitorului ca actiunile de contencios administrativ trebuie sa fie la indemana cetateanului pentru apararea drepturilor sale”.

Mai pot fi depuse alte acte pe care reclamantul le considera ca ar sprijini solutionarea cauzei. Art. 13 alin. (1) face vorbire despre depunerea intregii

documentatii care a stat la baza emiterii actului atacat, precum si orice alte lucrari necesare pentru solutionarea cauzei.

8. Instantele competente

Am stabilit ca, spre deosebire de celelalte litigii, celor de contencios administrativ le este specific dublul grad de jurisdictie, fondul si recursul.

Am precizat ca aceasta materie a suferit modificari fata de reglementarea initiala, care infiinta sectii de contencios administrativ doar la nivelul tribunalelor judetene (si al municipiului Bucuresti) si al Curtii Supreme de Justitie (art. 17).

Ca, prin Legile nr. 92/1992 privind organizarea judecatoreasca si Legea nr. 59/1993 privind modificarea Codului de procedura civila si a altor reglementari, s-au infiintat sectii de contencios administrativ si la nivelul Curtilor de Apel.

Astfel ca, in prezent, litigiile de contencios administrativ sunt solutionate de sectiile de contencios administrativ si fiscal care functioneaza in cadrul tribunalelor judetene si al municipiului Bucuresti, al curtilor de apel si al inaltei Curti de Casatie si de Justitie.

8.1. Competenta materiala (rationae materiae)

Articolul 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ prevede ca litigiile privind actele administrative emise sau incheiate de autoritatile publice locale si judetene, precum si cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale si accesorii ale acestora, de pana la 5 miliarde lei, se solutioneaza in fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau incheiate de autoritatile publice centrale, precum si cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale si accesorii ale acestora, de peste 5 miliarde lei, se solutioneaza in fond, de sectiile de contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel, daca prin lege speciala nu se prevede altfel.

Constatam astfel ca, in prezent, competenta materiala a instantelor de fond este urmatoarea:

judecata in fond se poate face de catre tribunalele administrativ-fiscale, pentru actele emise de autoritati publice locale si judetene si pentru cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale si accesorii ale acestora, de pana la 5 miliarde

lei. Pana la infiintarea acestora, competenta va reveni sectiilor de contencios administrativ si fiscal ale tribunalelor judetene si al municipiului Bucuresti.

judecata in fond se face de sectiile de contencios administrativ si fiscal ale Curtilor de Apel, in litigiile privind actele administrative emise sau incheiate de autoritatile publice centrale, precum si cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale si accesorii ale acestora, de peste 5 miliarde lei;

Recursul se solutioneaza, potrivit art. 10 alin (2) astfel:

- recursul impotriva sentintelor pronuntate de tribunalele administrativ-fiscale se judeca de sectiile de contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel;

- recursul impotriva sentintelor pronuntate de sectiile de contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel se judeca de Sectia de contencios administrativ si fiscal a inaltei Curti de Casatie si Justitie, daca prin lege speciala nu se prevede altfel.

8.2. Competenta teritoriala (rationae loci)

Art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ deroga de la regula de competenta teritoriala din dreptul comun, unde competenta de judecata apartine instantei de la domiciliul paratului, prevazand competenta instantei de la domiciliul reclamantului sau de la domiciliul paratului. Aceasta competenta are caracter alternativ, reclamantul avand astfel la alegere instanta de la domiciliul sau sau de la cel al paratului.

Important este insa ca oricare din cele doua instante au fost sesizate, ele nu se pot desesiza in favoarea celeilalte, ele sunt obligate sa retina si sa judece actiunea. Art. 10 alin. (3) teza a doua prevede ca daca reclamantul a optat pentru instanta de la domiciliul paratului, nu se poate invoca exceptia necompetentei teritoriale.

9. Procedura in fata instantei de fond si de recurs

Art. 17 instituie caracterul urgent al judecatii de catre instantele de fond: „cererile adresate instantei se judeca de urgenta si cu precadere in sedinta publica, in completul prevazut de lege”. Acelasi caracter urgent regasim si in ceea ce priveste redactarea sentintelor, aceasta urmand a se face in cel mult zece zile de la pronuntare.

Prin art. 14 si 15 se consacra institutia suspendarii actului de catre instanta sesizata. Legea actuala consacra, prin articolele 14 si 15 doua tipuri de suspendare: suspendarea executarii actului si suspendarea solicitata prin actiunea principala.

In ceea ce priveste suspendarea executarii actului, art. 14 din Legea nr. 554/2004 prevede ca in cazuri bine justificate si pentru prevenirea producerii unor pagube iminente, o data cu sesizarea, in conditiile art. 7, a autoritatii publice care a emis actul, persoana vatamata poate sa ceara instantei competente sa dispuna suspendarea executarii actului administrativ pana la pronuntarea instantei de fond. Instanta este obligata sa rezolve cererea de suspendare de urgenta, cu citarea partilor. Cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdusa si de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, atunci cand in cauza este un interes public major, de natura a perturba grav functionarea unui serviciu public administrativ de importanta nationala. Judecarea acestei cereri se face de asemenea de urgenta, cu citarea partilor.

Incheierea sau sentinta prin care se dispune acest tip de suspendare este executorie de drept. Ea poate fi atacata cu recurs, in termen de 5 zile de la pronuntare.

Cel de-al doilea tip de suspendare este cea solicitata prin actiunea principala. Astfel, art. 15 din Legea nr. 554/2004 prevede ca suspendarea executarii actului administrativ poate fi solicitata de reclamant si prin cererea adresata instantei competente pentru anularea, in tot sau in parte, a actului atacat. In aceasta situatie, instanta va dispune suspendarea actului administrativ atacat pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula o data cu actiunea principala sau printr-o actiune separata, pana la solutionarea actiunii in fond.

Si aceasta cerere se judeca de urgenta, cu citarea partilor, hotararea pronuntata fiind executorie de drept si se poate ataca in termen de 5 zile de la pronuntare. Cererea de suspendare poate fi introdusa si de Ministerul Public, atunci cand in cauza este vorba despre un interes public major de natura a perturba grav functionarea unui serviciu public.

In vechea Lege nr. 29/1990, suspendarea era reglementata prin art. 9, care consacra numai suspendarea introdusa odata cu actiunea principala. Regimul juridic al suspendarii actului administrativ dedus judecatii, in temeiul art. 9 din Legea nr. 29/1990 a facut obiectul unui recurs in interesul legii, pe care Curtea Suprema de Justitie 1-a admis prin Decizia nr. IV din 27 septembrie 1999.

Promovarea recursului in interesul legii a fost determinata de faptul ca s-a constatat ca in practica instantelor de contencios administrativ nu exista un punct de vedere unitar in legatura cu exercitarea caii de atac a recursului impotriva hotararii prin care s-a solutionat cererea de suspendare a actului administrativ, reglementata prin dispozitiile art. 9 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ.

Astfel, unele instante s-au pronuntat in sensul ca cererea de suspendare a actului dedus judecatii nu poate fi atacata separat cu recurs, decat o data cu hotararea data asupra fondului procesului.

Alte instante, dimpotriva, au statuat ca in cazul in care cererea de suspendare a actului administrativ a fost formulata distinct de actiunea prin care a fost atacat actul, hotararea pronuntata poate fi atacata cu recurs.

Fosta Curtea Suprema de Justitie a admis recursul in interesul legii formulat si a decis ca in aplicarea prevederilor art. 9 din Legea nr. 29/1990 este susceptibila de a fi atacata cu recurs atat hotararea prin care se solutioneaza cererea de suspendare a executarii actului administrativ, formulata in cadrul actiunii principale, avand ca obiect anularea acelui act, cat si hotararea prin care o atare cerere este solutionata separat.

Din interpretarea acestei decizii a inaltei Curti, desprindem concluzia ca cererea de suspendare intemeiata pe art. 9 din Legea nr. 29/1990 putea fi formulata atat impreuna cu actiunea principala, cat si separat de aceasta.

10. Alte aspecte procedurale

Potrivit art. 13 din Legea nr. 554/2004, la primirea actiunii, instanta va dispune citarea partilor si va putea cere autoritatii parate actul atacat impreuna cu intreaga documentatie care a stat la baza emiterii lui, precum si orice alte lucrari necesare pentru solutionarea cauzei.

In acelasi mod procedeaza instanta si in cazul refuzului nejustificat de rezolvare a unei cereri.

In situatia in care reclamantul este un tert sau cand actiunea a fost introdusa de Avocatul Poporului sau Ministerul Public, instanta va cerere autoritatii publice emitente sa comunice de urgenta actul atacat, impreuna cu intreaga documentatie care a stat la baza emiterii actului, precum si orice alte lucrari necesare pentru solutionarea cauzei.

In cazul in care autoritatea parata nu trimite, la termenul stabilit de instanta, lucrarile pe care aceasta i le-a cerut, conducatorul autoritatii publice va fi obligat, prin incheiere interlocutorie, sa plateasca statului, cu titlu de amenda judiciara, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de intarziere nejustificata.

Solutiile Ia care se poate opri instanta, potrivit art. 18 din lege, sunt in stransa corelatie cu obiectul cererii, instanta putand admite, in tot sau in parte, actiunea sau putand sa o respinga, de asemenea, in totalitate sau partial.

Astfel, art. 18 prevede urmatoarele solutii pe care le poate pronunta instanta de contencios administrativ:

a)  sa anuleze actul, in tot sau in parte;

b) sa oblige autoritatea publica sa emita actul administrativ ori sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt inscris;

c)  concomitent cu una din cele doua solutii, instanta are posibilitatea sa se pronunte si asupra legalitatii actelor sau operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului, supus judecatii;

d) in cazul solutionarii cererii, instanta va putea sa se pronunte si asupra despagubirilor pentru daunele materiale si morale cauzate, daca reclamantul a cerut acest lucru.

Consacrarea posibilitatii de a se acorda „daune morale” a reprezentat un element de noutate in vechea reglementare, mentinut, fireste, si in actuala lege a contenciosului administrativ. Sintagma evoca despagubirile care se acorda pentru atingerile aduse onoarei, demnitatii sau reputatiei, vietii intime, familiale sau private ori dreptului la imagine.

11. Recursul

Recursul in materie de contencios administrativ, poate fi de competenta curtilor de apel (daca in fond s-a pronuntat tribunalul) sau a inaltei Curti de Casatie si Justitie (daca fondul a fost judecat de curtea de apel), sectiile de contencios administrativ ale acestora.

Potrivit art. 20, termenul de recurs este de 15 zile de la pronuntare ori de la comunicare (alin. I) si este suspensiv de executare (alin. 2).

In cazul in care se admite recursul, solutia este casata si se rejudeca litigiul in fond, daca nu sunt motive de casare cu trimitere. Atunci cand hotararea primei instante a fost data cu incalcarea dispozitiilor referitoare la competenta materiala din prezenta lege, cauza se va trimite la instanta competenta. Atunci cand hotararea primei instante a fost pronuntata fara a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singura data, la aceasta instanta.

Actuala reglementare mai consacra o forma speciala a recursului, recursul in situatii deosebite. Altfel, art. 21 recunoaste recurentului posibilitatea ca, in situatii deosebite, cum ar fi implinirea termenului pana la care isi poate valorifica dreptul pretins, sa solicite presedintelui instantei competente sa solutioneze recursul si sa stabileasca termenul de judecata a recursului, chiar inainte de primirea dosarului. in acest scop, se formuleaza o cerere de fixare a unui termen de urgenta care, insotita de dovada inregistrarii recursului la instanta de fond, se solutioneaza in termen de 24 de ore de la prezentarea acesteia presedintelui instantei de recurs.

Solutia prin care cererea este admisa se comunica instantei de fond, care este obligata sa redacteze hotararea atacata, sa o comunice partilor, sa expedieze dosarul intr-un termen de 5 zile.

Motivarea recursului se poate face, sub sanctiunea nulitatii pentru tardivitate, in termen de doua zile de la comunicare.

Procedura de citare a partilor si de comunicare a motivelor de recurs urmeaza sa se efectueze cu prescurtarea termenului de 48 de ore, prin agent procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a informatiilor scrise.

12. Executarea sentintelor pronuntate

Regimul executarii sentintelor judecatoresti se regaseste in Capitolul III din Legea nr. 554/2004.

Articolul 22 prevede ca hotararile judecatoresti definitive si irevocabile prin care s-au admis actiunile formulate potrivit dispozitiilor prezentei legi, constituie titluri executorii. Din modul de formulare a textului rezulta, cu claritate, faptul ca suntem in prezenta unui titlu executoriu doar atunci cand este vorba despre o hotarare judecatoreasca definitiva si irevocabila prin care s-au admis actiunile formulate in baza prezentei legi. Per a contrario, nu vor mai constitui titluri executorii actiunile care nu au caracter definitiv si irevocabil sau, desi au un asemenea caracter, prin ele s-au respins actiunile formulate in baza legii contenciosului administrativ. Fac exceptie hotararile judecatoresti pronuntate in baza art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin care s-a dispus suspendarea executarii actului, si care, potrivit art. 14 alin. (4) sunt executorie de drept, ele putand fi atacate cu recurs in termen de 5 zile de la pronuntare.

Legea actuala aduce o inovatie care este revolutionara pentru sistemul nostru de drept si prin care se transeaza o problema amplu dezbatuta in doctrina, referitoare la efectele juridice ale unei hotarari judecatoresti prin care se anuleaza acte administrative cu caracter normativ. De regula, hotararile judecatoresti produc efecte inter partes litigantes. In ceea ce priveste hotararile care privesc acte administrative normative, s-a opinat ca efectele acestora sa fie general obligatorii. Atata vreme cat actul anulat produce efecte juridice general obligatorii, este firesc ca si hotararea judecatoreasca prin care este desfiintat sa produca acelasi gen de efecte. in acest spirit, art. 23 prevede ca hotararile judecatoresti definitive si irevocabile, prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ, sunt general obligatorii si au putere numai pentru viitor. Ele se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, sau, dupa caz, in monitoarele oficiale ale judetelor ori al municipiului Bucuresti, la cererea instantei de executare ori a reclamantului, fiind scutite de plata taxelor de publicitate.

Regimul juridic al obligatiei de executare este reglementat de art. 24. Acesta prevede ca executarea hotararii prin care autoritatea publica este obligata sa incheie, sa inlocuiasca sau sa modifice actul administrativ, sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt inscris, se face in termenul prevazut in cuprinsul ei, iar in lipsa unui astfel de termen, in cel mult 30 de zile de la data ramanerii irevocabile a hotararii.

in situatia in care termenul nu este respectat, se va aplica conducatorului autoritatii publice sau, dupa caz, persoanei obligate o amenda de 20% din salariul minim brut pe zi/ intarziere, iar reclamantul are dreptul la despagubiri pentru intarziere.

Prin alin. (3) este incriminata ca infractiune neexecutarea sau nerespectarea hotararilor judecatoresti definitive si irevocabile si dupa aplicarea amenzii de 20% din salariul minim brut pe economie si se sanctioneaza cu inchisoarea de la 6 luni la 3 ani sau cu amenda de la 25.000.000 lei la 100.000.000 lei.

Sanctiunea si despagubirile se acorda de instanta de executare, la cererea reclamantului, care este scutita de taxa de timbru. Hotararea se ia in camera de consiliu, de urgenta, cu citarea partilor, si poate fi atacata cu recurs in termen de 5 zile de la pronuntare.

Conducatorul autoritatii publice poate, printr-o actiune in regres, sa se indrepte cu pretentii impotriva celor vinovati de neexecutarea hotararii, potrivit dreptului comun-Atunci cand cei vinovati sunt functionari publici, se vor aplica reglementarile speciale.

13. Controlul judecatoresc al actelor administrative pe calea exceptiei de ilegalitate a actului

Exceptia de ilegalitate reprezinta, potrivit doctrinei, o aparare pe care o parte intr-un proces o face impotriva unui act administrativ ilegal ce are incidenta intr-o anumita cauza.

Doctrina actuala o defineste ca fiind institutia traditionala a contenciosului administrativ, reglementata expres si salutar pentru prima data prin Legea nr. 554/2004, care permite, in cadrul unei proceduri suple, cercetarea legalitatii unui act administrativ unilateral pe cale de exceptie in cadrul unui proces pornit pentru alte motive decat cele care vizeaza anularea respectivului act.

Ilegalitatea actului administrativ mai poate fi insa invocata si pe cale de exceptie. Articolul 4 din Legea nr. 554/2004 prevede ca legalitatea unui act administrativ poate sa fie cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate. in acest caz, instanta, constatand ca de actul administrativ depinde solutionarea litigiului pe fond, va sesiza prin incheiere motivata instanta de contencios administrativ competenta, suspendand cererea.

Constatam urmatoarele lucruri:

ca exceptia de ilegalitate poate fi invocata oricand. in jurisprudenta inaltei Curti de Casatie si Justitie, Sectia de Contencios Administrativ si Fiscal si in doctrina s-a conturat opinia conform careia legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter normativ poate fi cercetata oricand, pe calea exceptiei de nelegalitate invocata intr-un litigiu avand ca obiect contestatiei formulata impotriva unui act administrativ unilateral cu caracter individual. In schimb, in privinta actelor administrative unilaterale cu caracter individual sunt incidente dispozitiile art. 11 alin. (2) si (5) din Legea nr. 554/2004, care stabilesc termenul de decadere de un 1 de la data emiterii actului.

In ceea ce ne priveste, nu impartasim aceasta conceptie si apreciem ca nu se poate realiza o extrapolare tale-quale a termenelor care vizeaza introducerea unei actiuni in contenciosul administrativ cu cele care trebuie sa guverneze invocarea unei exceptii de nelegalitate. in opinia noastra, in ambele cazuri, indiferent ca avem in vedere un act administrativ normativ sau individual, exceptia de nelegalitate poate fi invocata oricand, nu este supusa unor termene. A gandi altfel inseamna a afecta posibilitatea de protectie a cetateanului impotriva actelor administrative individuale, ceea ce nu poate fi acceptat.

ca invocarea ei se poate face de catre partile interesate sau din oficiu;

- procedura care se aplica este asemanatoare celei in care se invoca exceptia de neconstitutionalitate, in sensul ca instanta de fond suspenda cauza si trimite dosarul la instanta de contencios administrativ, pentru a se pronunta asupra exceptiei.

Prin alin. (2) al art. (4) se prevede ca instanta de contencios administrativ se pronunta dupa procedura de urgenta, in sedinta publica, cu citarea partilor.

Constatam urgenta judecatii, care caracterizeaza litigiile de contencios administrativ.

Solutia instantei de contencios administrativ este supusa recursului, care se declara in termen de 48 de ore de la pronuntare sau de la comunicare si se judeca in 3 zile de la inregistrare, cu citarea partilor prin publicitate (art. 4 alin. 3).

In cazul in care instanta de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanta in fata careia s-a ridicat exceptia va solutiona cauza fara a tine seama de actul a carui nelegalitate a fost constatata.