Contenciosul administrativ - subiectele de sesizare a instantei

Contenciosul administrativ - Subiectele de sesizare a instantei

Spre deosebire de vechea reglementare, Legea nr. 554/2007 largeste semnificativ sfera subiectelor ce pot sesiza instanta de contencios administrativ, ceea ce asigura mai multe garantii celor vatamati in drepturile si interesele lor legitime. De asemenea, ca o noutate, pornind de la temeiul constitutional (art. 52 alin.1), actuala reglementare a contenciosului administrativ nu mai conditioneaza actiunea in contencios administrativ de caracterul ilegal al actului administrativ atacat, ci de caracterul vatamator al acestuia, indiferent de legalitatea sau ilegalitatea lui.

Primul articol al Legii contenciosului administrativ reglementeaza dreptul consacrat de art. 52 alin.(l) din Constitutia revizuita, recunoscut persoanei vatamate de o autoritate publica, de a se adresa instantei de contencios administrativ, facand distinctia intre interesul legitim privat si cel public.

Potrivit art. 1 din Legea nr. 554-2004, orice persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de catre o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, se poate adresa instantei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim si repararea pagubei ce i-a fost cauzata. Interesul legitim poate fi atat privat, cat si public.

Ceea ce ar putea genera discutii in legatura cu acest text este semnificatia expresiei „orice persoana”.

Pornind de la dispozitiile art. 21 alin.(l) din Constitute, care consacra accesul liber la justitie al oricarei persoane si de la cele ale art. 52 alin.(l) din Constitutie, care sunt subsumate Titlului „Drepturile, libertatile si indatoririle fundamentale”, ar rezulta ca actiunea este un drept recunoscut numai persoanelor fizice. Chiar expunerea de motive care a insotit proiectul de lege, justificind necesitatea noii reglementari, se refera la fortificarea sistemului juridic de garantare a drepturilor cetateanului impotriva abuzurilor autoritatilor publice, a demnitarilor si functionarilor care actioneaza in numele acestora.

Dintr-o alta perspectiva, s-a inteles, fara a fi necesare alte discutii, ca textul art. 52 alin.(l) din Constitute are in vedere „cunoscutele si clasicele categorii de persoana fizica si persoana juridica”.

Subiectele de sezina

Tocmai pentru evitarea unor interpretari inutile, art. 2 alin.(l) lit. a) din lege defineste persoana vatamata ca fiind orice persoana fizica sau juridica ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vatamate prin acte administrative; in sensul legii, fiind asimilate persoanei vatamate si organismele sociale care invoca vatamarea unui interes public prin actul administrativ atacat

Cu privire la persoana fizica, aceasta trebuie sa aiba capacitatea de a sta in justitie, adica atat capacitate de folosinta, cat si de exercitiu.

In cazul in care persoana vatamata in dreptul sau in interesul sau prin actul administrativ emis de o autoritate publica este un minor sau un incapabil, actiunea in justitie este introdusa de reprezentantul legal al acestuia, parinte sau tutore.

De asemenea, posibilitatea de a sesiza instanta de contencios administrativ o poate avea si un functionar sau salariat al autoritatii publice, atunci cand i se aduce atingere unor drepturi, libertati si interese legitime prin acte administrative emise de autoritatea publica din care face parte.

In ceea ce priveste persoana juridica ce poate sesiza instanta de contencios administrativ, este de observat ca aceasta poate fi numai persoana juridica de drept privat, caci persoana juridica de drept public poate formula actiunea in fata instantei de contencios administrativ in temeiul art. 1 alin.(8), asa cum vom vedea in continuare.

Referitor la un alt subiect de sezina, art. 1 alin. (2) din lege statueaza ca se poate adresa instantei de contencios administrativ si persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.

Aceasta inseamna ca terta persoana, fara a fi destinatara actului administrativ cu caracter individual si deci, fara a avea vreun raport juridic cu autoritatea emitenta a actului, poate fi vatamata intr-un drept sau un interes legitim.

Legiuitorul a inteles aici, printr-un artificiu juridic, sa puna in relatie si pe terta persoana cu autoritatea emitenta si cu beneficiarul actului administrativ. De asemenea, se deduce din logica interna a textului, ca actiunea se va face atat impotriva autoritatii parate, cat si impotriva beneficiarului actului, acesta avand posibilitatea, in contradictoriu, sa se apere fata de atuurile reclamantului.

Pentru aceste motive, lege ii recunoaste tertului posibilitatea de a se adresa instantei de contencios administrativ facand dovada vatamarii dreptului sau subiectiv sau a interesului legitim prin actul administrativ individual adresat altui subiect de drept.

Asa cum am aratat la prezentarea pe scurt a noutatilor conceptuale ale legii, prin viziunea reformatoare a contenciosului administrativ s-a recunoscut unora dintre autoritatile statului competenta de a sesiza instanta de contencios administrativ, conturandu-se in acest fel noi forme ale contencios obiectiv, alaturi de cel traditional exercitat de prefect.

Potrivit art. 1 alin.(3) din lege, Avocatul Poporului, in urma controlului realizat, potrivit legii sale organice, daca apreciaza ca ilegalitatea actului sau refuzul autoritatii administrative de a-si realiza atributiile legale nu poate fi inlaturat decat prin justitie, poate sesiza instanta competenta de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petitionarul dobandeste de drept calitatea de reclamant, urmand a fi citat in aceasta calitate. Daca petitionarul nu isi insuseste actiunea formulata de Avocatul Poporului la primul termen de judecata, instanta de contencios administrativ anuleaza cererea.

Acordarea prin Legea contenciosului administrativ a calitatii de subiect de sezina, Avocatului Poporului a starnit critici din partea acestei autoritati, care a solicitat eliminarea acestei prevederi din lege argumentand pozitia adoptata

S-a sustinut astfel, ca Avocatul Poporului nu trebuie inscris intre subiectele de sezina cu privire la exercitarea actiunii in contencios administrativ , intrucat aceasta atributie ar insemna ca Avocatul Poporului se poate substitui cetatenilor,in exercitarea drepturilor lor procesuale, fapt care nu corespunde spiritului actualelor dispozitii constitutionale si legale. Initierea unei actiuni in contencios administrativ de catre Avocatul Poporului, in numele petitionarului, precum si posibilitatea acordata acestuia de a cere suspendarea executarii actului administrativ contestat, ar echivala cu preluarea intereselor cetatenilor de catre aceasta autoritate constitutionala. Or, potrivit art. 52 alin.(l) din Constitutie, numai persoana vatamata poate aprecia daca un anumit act administrativ i-a vatamat sau nu un drept sau interes legitim si respectiv, numai acesta este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei.

In plus, faptul formularii unei actiuni in contencios de catre Avocatul Poporului in beneficiul unei persoane fizice nu poate avea semnificatia unei veritabile garantii sau a unei masuri de protectie a cetateanului, atata vreme cat aceasta persoana, avand capacitatea procesuala si fiind animata de un interes legitim, isi poate exercita personal drepturile procesuale. Atata timp cat cetatenilor le sunt garantate dreptul de acces liber la justitie, precum si dreptul la aparare, inseamna ca in sfera judiciara ei isi pot valorifica personal drepturile.

Lucrare: Comportamentul politic asimilat grupurilor Referat: Structura organizationala a UE

Suntem de parere ca recunoasterea unei asemenea calitati Avocatului Poporului reprezinta o noua forma de garantare a respectarii legalitatii, a drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor de catre autoritatile adminis­tratiei publice. Este adevarat ca o asemenea competenta nu este acordata prin legea sa organica, insa, printr-o lege ulterioara, de asemenea organica, poate fi largita competenta Avocatului Poporului plecand de la controlul realizat potrivit reglementarii sale organice ca urmare a unei sesizari formulate de o persoana fizica.

Pentru a nu se intelege ca Avocatul Poporului se substituie persoanei fizice vatamate, a fost absolut necesar ca legea sa prevada expres faptul ca petitionarul care a sesizat Avocatul Poporului dobandeste de drept calitatea de reclamant, urmand a fi citat in aceasta calitate. Daca petitionarul nu isi insuseste actiunea formulata de Avocatul Poporului la primul termen de judecata, instanta de contencios administrativ anuleaza cererea.

Referitor la textul din lege rezervat Avocatului Poporului, trebuie sa precizam ca, desi acesta nu o spune explicit, actul administrativ atacat in temeiul art. 1 alin.(3) poate avea caracter individual, dar si caracter normativ. Daca in cazul actului administrativ individual este vorba despre un contencios subiectiv, cand petitionarul poate sa-si insuseasca sau nu actiunea introdusa de Avocatul Poporului ca urmare a principiului disponibilitatii, in situatia actului administrativ normativ, renuntarea petitionarului la actiune nu mai poate avea efecte, caci este vorba despre apararea unui interes public, acela al respectarii legalitatii si ordinii de drept. Ultima situatie reprezinta un nou exemplu de contencios obiectiv in care, de aceasta data, intervine Avocatul Poporului. Rezulta deci, dubla calitate pe care o are Avocatul Poporului atat ca titular al actiunii in contencios subiectiv, cat si al actiunii in contencios obiectiv.

Totodata, trebuie sa precizam ca textul art. 1 alin. (3) trebuie interpretat luand in considerare si dispozitiile art. 28 alin.(3) din aceeasi lege, potrivit caruia actiunile introduse de persoanele de drept public si de orice autoritate publica, in apararea unui interes public, precum si cele introduse impotriva actelor administrative normative nu mai pot fi retrase, cu exceptia situatiei in care sunt formulate si pentru apararea drepturilor sau intereselor legitime de care pot dispune persoanele fizice sau juridice de drept privat.

Apreciem ca in concret este vorba despre apararea unui interes public, nu a unui interes privat, asupra caruia atat persoana vatamata, cat si autoritatea care a sesizat instanta nu mai poate dispune. Deci, subiectul de drept public care are menirea de a veghea la respectarea drepturilor si libertatilor fundamentale, respectiv Avocatul Poporului, actioneaza in calitatea sa de titular al contenciosului obiectiv urmarind restabilirea legalitatii incalcate.

Precizam insa, ca solutia Avocatului Poporului de a sesiza instanta de contencios administrativ trebuie promovata numai in masura in care acesta considera daca apreciaza ca ilegalitatea actului sau refuzul autoritatii administrative de a-si realiza atributiile legale nu poate fi inlaturat decat prin justitie si nu prin mijloacele specifice activitatii prevazute de legea sa organica.

In ceea ce priveste instanta competenta, aceasta este instanta de la domiciliul petentului.

O alta autoritate careia noua Lege a contenciosului administrativ ii recunoaste expres competenta de a sesiza instanta de contencios administrativ este Ministerul Public, adica procurorilor constituiti in parchete. Legea consacra in alin.(4), (5) si (9) dispozitii referitoare la ministerul Public. Astfel, potrivit art. 1 alin.(4) din lege, Ministerul Public, atunci cand, in urma exercitarii atributiilor prevazute de legea sa organica, apreciaza ca incalcarile drepturilor, libertatilor si intereselor legitime ale persoanelor se datoreaza existentei unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritatilor publice emise cu exces de putere, cu acordul prealabil al acestora, sesizeaza instanta de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vatamate. Petitionarul dobandeste de drept calitatea de reclamant, urmand a fi citat in aceasta calitate.

Acest text reglementeaza situatia in care actele administrative cu caracter individual emise cu exces de putere de autoritatile publice incalca drepturi, libertati sau interese legitime ale persoanelor, Ministerul public fiind chemat sa vegheze la respectarea acestor, caz in care actioneaza ca titular al actiunii de contencios subiectiv. Este situatia similara a Avocatului Poporului, cand petitionarul dobandeste de drept calitatea de reclamant, urmand a fi citat in aceasta calitate, functionand, de asemenea, principiul disponibilitatii.

De vreme ce si alin.(4) se refera la „petitionar”, este de inteles ca Ministerul Public trebui mai intai sa fie sesizat, la fel ca si Avocatul Poporului. Cu privire la obiectul sesizarii, avand in vedere competenta materiala a ministerului Public, acesta nu poate viza decat fapte penale.

Legea stabileste ca instanta competenta este aceea de Ia domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vatamate.

Referitor la actul administrativ, acesta trebuie sa aiba caracter individual si sa emane de la o autoritate publica (nu autoritate administrativa, ca in cazul Avocatului Poporului), caci competenta Ministerului Public este una generala.

Legea statueaza in alin.(5) al art. 2 din Legea nr. 554/2007 ca atunci cand Ministerul Public apreciaza ca prin emiterea unui act administrativ normativ se vatama un interes legitim public, sesizeaza instanta de contencios administrativ competenta de la sediul autoritatii publice emitente.

De aceasta data, este vorba despre contenciosul obiectiv, Ministerul public actionand in calitatea sa de aparator al ordinii de drept si al democratiei constitutionale si de reprezentant al intereselor generale ale societatii. Totodata, intervin si dispozitiile art. 28 alin. (3) din lege, astfel ca actiunea introdusa de Ministerul Public nu mai poate fi retrasa. Legea nu precizeaza, dar este evident ca actiunea formulata trebuie sa mentioneze expres autoritatea publica, ce va dobandi calitatea de parat, precum si actul administrativ normativ emis cu exces de putere, facand dovada vatamarii interesului public. In acest caz, instanta competenta este cea de la sediul autoritatii publice emitente.

Legea, in cuprinsul alin. (9) al art. 1, mai stipuleaza ca la solutionarea cererilor in contencios administrativ, reprezentantul Ministerului Public poate participa, in orice faza a procesului, ori de cate ori apreciaza ca este necesar pentru apararea ordinii de drept, a drepturilor si libertatilor cetatenilor.

Conform alin.(6) al art. 1 din Legea contenciosului administrativ, autoritatea publica emitenta a unui act administrativ unilateral nelegal poate sa solicite instantei anularea acestuia, in situatia in care actul nu mai poate fi revocat intrucat a intrat in circuitul civil si a produs efecte juridice. In cazul admiterii actiunii, instanta se pronunta, daca a fost sesizata prin cererea de chemare in judecata, si asupra validitatii actelor juridice incheiate in baza actului administrativ nelegal, precum si asupra efectelor juridice produse de acestea. Actiunea poate fi introdusa in termen de un an de la data emiterii actului.

Sigur ca nelegalitatea actului administrativ vizeaza conditiile ce trebuia indeplinite la data emiterii lui, reprezentand o culpa a autoritatii emitente, dar, datorita faptului ca actul a intrat in circuitul civil si a produs deja efecte, retractarea lui nu mai este posibila. In aceasta situatie, singura competenta sa anuleze actul este instanta de contencios administrativ, care este sesizata chiar de autoritatea care a emis actul.

O asemenea solutie ni se parea necesara pentru asigurarea climatului de legalitate a actelor administrative emise de autoritatile publice atunci cand acestea realizeaza ca unele dintre acte lor sunt nelegale si nu mai poate interveni revocarea lor, intrucat au intrat in circuitul civil si au produs efecte juridice.

Dupa cum rezulta din text, instanta de contencios administrativ este competenta sa anuleze actul administrativ, dar sa se si pronunte asupra validitatii actelor juridice incheiate in baza actului administrativ nelegal, precum si asupra efectelor juridice produse de acestea. In caz contrar, actele civile ar persista sa produca efecte juridice chiar daca prin hotarare judecatoreasca s-a anulat actul in baza caruia ele au fost incheiate.

Un alt subiect competent a sesiza instanta de contencios administrativ este, persoana vatamata in drepturile sau in interesele sale legitime prin ordonante sau dispozitii din ordonante ale Guvernului neconstitutionale

Textul are ca temei constitutional dispozitiile art. 126 alin.(6) teza finala din legea fundamentala, potrivit carora instantele de contencios administrativ sunt competente sa solutioneze cererile persoanelor vatamate prin ordonante sau, dupa caz, prin dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale.

In primul rand, trebuie sa precizam ca textul se refera in general la ordonante, astfel ca trebuie sa intelegem faptul ca ordonantele atacabile pot fi atat cele emise in baza unei legi speciale de abilitare, asa zisele ordonante simple, cat si ordonantele de urgenta emise de Guvern in situatii extraordinare, in temeiul delegarii legislative constitutionale.

Din coroborarea acestui text cu dispozitiile art. 9 din aceeasi lege, rezulta ca actiunea poate fi indreptata atat impotriva ordonantelor si dispozitiilor din ordonante care au fost declarate neconstitutionale urmare a ridicarii exceptiei in alta cauza, cat si impotriva ordonantelor si dispozitiilor din ordonante considerate neconstitutionale de catre persoana vatamata.

Astfel ca, potrivit art. 9, persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim prin ordonante sau dispozitii din ordonante introduce actiune la instanta de contencios administrativ, insotita de exceptia de neconstitutionalitate.

Instanta de contencios administrativ, daca apreciaza ca exceptia indeplineste conditiile prevazute de art. 29 alin. (1) si (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, republicata, sesizeaza, prin incheiere motivata, Curtea Constitutionala si suspenda solutionarea cauzei pe fond.

Dupa pronuntarea Curtii Constitutionale, instanta de contencios administrativ repune cauza pe rol si da termen, cu citarea partilor. Daca ordonanta sau o dispozitie a acesteia a fost declarata neconstitutionala, instanta solutioneaza fondul cauzei; in caz contrar, actiunea se respinge ca inadmisibila.

In situatia in care decizia de declarare a neconstitutionalitatii este urmarea unei exceptii ridicate in alta cauza, actiunea poate fi introdusa direct la instanta de contencios administrativ competenta, in limitele unui termen de decadere de un an, calculat de la data publicarii deciziei Curtii Constitutionale in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.'

Actiunea poate avea ca obiect acordarea de despagubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonante ale Guvernului, anularea actelor administrative emise in baza acestora, precum si, dupa caz, obligarea unei autoritati publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operatiuni administrative.

7) In sfarsit, potrivit art. 1 alin.(8), in conditiile Legii nr. 554/2004 si ale legilor speciale, actiunile in contencios administrativ pot fi introduse de prefect, Agentia Nationala a Functionarilor Publici si orice subiect de drept public, finalizand prin aceasta enumerarea subiectelor care pot sesiza instanta de contencios administrativ.

Partea introductiva a textului mentioneaza calitatea de subiect de sezina a prefectului, recunoscuta, de altfel, prin art. 123 alin.(3) din Constitutie si instituie aceasta calitate Agentiei Nationale a Functionarilor Publici. In aceeasi ordine de idei, trebuie sa precizam ca art. 3 alin.(l) din lege reglementeaza tutela admi­nistrativa realizata, traditional, de prefect, dar, in premiera, si de Agentia Nationala a Functionarilor Publici.

Tutela administrativa este o institutie a dreptului public, insa nici Consti­tutia si nici Legea administratiei publice locale sau vreo alta lege nu a consacrat in mod expres un asemenea regim administrativ. Noua Lege a contenciosului administrativ este cea care vine sa mentioneze expres aceasta institutie, desi in literatura de specialitate se admitea faptul ca aceasta exista.

In virtutea tutelei administrative, potrivit, art. 3 alin. 1 din lege, Prefectul poate ataca direct in fata instantei de contencios administrativ actele emise de autoritatile administratiei publice locale, daca le considera nelegale; actiunea se formuleaza in termenul de 6 luni (prevazut la art. 11 alin. 1 din lege), care incepe sa curga de la momentul comunicarii actului catre prefect si in conditiile prevazute de prezenta lege. Actiunea introdusa de prefect este scutita de taxa de timbru.

Textul reia dispozitiile art. 123 alin. (5) din Constitutie care statueaza ca „prefectul poate ataca, in fata instantelor de contencios administrativ, un act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului, in cazul cand considera actul ilegal”.

Atat din dispozitiile constitutionale, cat si din cele ale Legii contenciosului administrativ rezulta ca prefectul are calitatea de reclamant in actiunile de contencios administrativ, dar intr-o pozitie relativ diferita fata de reclamantul obisnuit, persoana fizica sau juridica.

Caracterul atipic al calitatii de reclamant a prefectului in litigiul de contencios administrativ, rezida in faptul ca el nu trebuie sa indeplineasca conditiile stabilite pentru reclamantul persoana fizica sau juridica. Pozitia lui speciala este o reflectare a pozitiei de reprezentant al Guvernului in teritoriu, avand ca principala atributie controlul legalitatii actelor emise de autoritatile administratiei publice locale - consiliul local, primar, consiliu judetean.

Prefectul exercita aceasta cale de atac in virtutea calitatii date de functia sa si de rolul de a veghea ca activitatea autoritatilor administratiei publice locale sa se desfasoare in conformitate cu prevederile Constitutiei si ale legilor, nu pentru ca ar fi lezat el, direct, prin actul administrativ respectiv.

De asemenea, consideram necesar sa subliniem si faptul ca acest control nu este un control ierarhic, deoarece, intre prefect, pe de o parte, si consiliile locale, consiliile judetene si primari, pe de alta parte, nu exista raporturi de subordonare.

In ceea ce priveste tutela administrativa exercitata de Agentia Nationala a Functionarilor Publici, art. 3 alin.(2) statueaza ca aceasta poate ataca in fata instantei de contencios administrativ actele autoritatilor publice centrale si locale prin care se incalca legislatia privind functia publica, in conditiile prezentei legi si ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata.

De aceasta data trebuie sa fie avute in vedere atat conditiile de exercitare a actiunii stabilite de Legea contenciosului administrativ, ca drept comun, cat si dispozitiile din cuprinsul Statutului functionarilor publici, ca drept special aplicabil acestei categorii de personal.

Cele doua autoritati, respectiv prefectul si Agentia Nationala a Functionarilor Publici, pot sesiza instanta de contencios administrativ in termenele stabilite de Legea nr. 554/2004, pana la solutionarea cauzei actul administrativ atacat fiind suspendat de drept.

Totodata, sunt incidente si dispozitiile art. 28 alin.(3) din lege care nu permit prefectului si Agentiei Nationale a Functionarilor Publici de a retrage actiunile introduse. Se intelege ca actiunile pot avea ca obiect atat acte administrative individuale, cat si acte administrative normative considerate ca fiind nelegale.

De asemenea, amintim ca, potrivit art. 11 alin. (4) din lege, in virtutea respectarii principiului suprematiei Constitutiei, a legalitatii si ocrotirii intereselor publice si private, legea da posibilitatea ca in cazul ordonantelor sau dispozitiilor din ordonante care se considera a fi neconstitutionale, precum si in cazul actelor administrative cu caracter normativ care se considera a fi nelegale, actiunea sa poata fi introdusa oricand.

Ce a de-a doua parte a art. 1 alin.(8) din lege reglementeaza si statutul celorlalte subiecte de drept public ce pot introduce actiuni in contencios administrativ, in conditiile Legii nr. 554/2007 si ale legilor speciale .