Consideratii generale privind domeniul public

CONSIDERATII GENERALE PRIVIND DOMENIUL PUBLIC

1. Notiunea de domeniu public si sediul materiei

Crearea acestui termen a fost rezultatul unor necesitati economice, anume ocrotirea cu mijloacele dreptului a unor bunuri apartinand statului si care trebuiau sa serveasca intregii comunitati, distingandu-se astfel domeniul public de domeniul privat[1]. In toate timpurile s-a simtit necesitatea sa se sustraga relatiilor de drept privat o categorie de bunuri care fiind destinate folosintei intregii colectivitati sa fie conduse de reguli speciale, derogatorii de la dreptul comun care este dreptul civil.

Termenul de domeniu public este o creatie a doctrinei juridice franceze, paternitatea revenindu-i lui Proudhon care in 1833 a publicat lucrarea „Tratat asupra domeniului public”[2]. In cadrul teoriei sale Proudhon sustine ca bunurile apartinand administratiei sunt cuprinse in doua categorii: bunuri pe care aceasta le poseda, ca si particulari, ca o sursa de venituri si bunuri aservite prin lege folosntei tuturor, fie direct, fie prin intermediul unui serviciu public. In conceptia sa domeniul privat este un domeniu de profit, iar domeniul public un domeniu de protectie.

Totusi, inca din antichitate dreptul roman stabilea o categorie de bunuri care nu puteau forma obiectul proprietatii private, fiind considerate ca apartin colectivitatii. Notiunea de domeniu isi are originea in cuvantul latin domenium, care inseamna stapanire, proprietate. Domeniul public in dreptul roman se compunea din bunuri mobile si imobile. Pe de alta parte, bunurile apartinand colectivitatii se imparteau in patru categorii: res comunes (lucruri comune care apartin tuturor, precum aerul, apele si tarmurile marii), res publicae (porturile si fluviile), res universitatis (bunuri care apartineau cetatii, precum teatrele, parcurile ori pietele) si res divini iuris (cuprindea templele, mormintele).

In Romania, denumirea de domeniu public a fost consacrata legislativ in Codul civil din 1864, fiind ulterior utilizata si in literatura de specialitate[3]. In dreptul administrativ, geneza teoriei domeniului public este doctrinara . Nu impartasim parerea potrivit careia normele juridice instituite in perioada comunista nu au mai ingaduit o teorie a domeniului public. Si in aceasta perioada au fiintat organe specializate pentru administrarea domeniului public, astfel incat doctrinarii ar fi putut cerceta din punct de vedre juridic aceasta institutie juridica .

Notiunea de domeniu public, ca notiune juridica fundamentala a dreptului administrativ a fost reabilitata dupa anul 1990 prin Legea fondului funciar nr. 18/1991, Legea privind administratia publica locala nr. 69/1990 si apoi nr. 215 din 2001, precum si prin Constitutia Romaniei .

Constitutia nu opereaza cu conceptul de domeniu public, dar aceasta notiune este subinteleasa[6]. Intr-adevar, prin dispozitiile art. 136 au fost consfintite cele doua forme ale proprietatii: proprietatea publica si proprietatea privata. Proprietatea publica, conform art. 136 alin. 2 nu poate apartine decat statului (proprietatea publica de interes national) sau unitatilor administrativ teritoriale (proprietatea publica de interes judetean, orasenesc sau comunal).

Constitutia prevede implicit faptul ca proprietatea publica vizeaza o sfera limitata de bunuri, scoase din circuitul civil obisnuit, care formeaza domeniul public. Proprietatea publica nu poate avea ca obiect decat bunurile la care se refera art. 136 alin. 3 din Constitutie si anume Bogatiile de interes public ale subsolului, spatiul aerian, apele cu potential energetic valorificabil, de interes national, plajele, marea teritoriala, resursele naturale ale zonei economice si ale platoului continental, precum si alte bunuri stabilite de legea organica.

Aceste bunuri fac obiectul exclusiv al proprietatii publice. In literatura noastra s-a remarcat ca in domeniul public ar putea intra si bunuri din proprietatea privata, cum ar fi cele ce formeaza patrimoniul cultural-national[7].

Rezulta ca prin domeniu public intelegem acele bunuri, publice sau private, prin natura lor ori dispozitia expresa a legii, trebuie pastrate si transmise generatiilor viitoare, reprezentand valori destinate a fi folosite in interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public, si sunt  supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt, in care regimul de putere publica este determinant, aceste bunuri fiind in proprietatea sau, dupa caz, in paza persoanelor juridice de drept public .

Bunurile aflate in proprietatea publica apartin intotdeauna domeniului public al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale, in timp ce bunurile care se gasesc in proprietatea privata a acestor titulari formeaza domeniul lor privat. Bunurile din domeniul privat al statului si unitatilor administrativ-teritoriale nu se deosebesc, in privinta regimului juridic, de cele detinute de persoanele fizice sau juridica decat prin titular. Ele nu sunt afectate uzului public, chiar daca, din expoatarea lor, se pot obtine in unele cazuri venituri bugetare importante.

Domeniul public si domeniul privat al statului si unitatilor administrativ-teritoriale formeaza impreuna domeniul administrativ[9]. Notiunea de domeniu administrativ nu trebuie in niciun caz confundata cu cea de patrimoniu al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale, domeniul administrativ cuprinzand numai bunurile mobile si imobile aflate in proprietatea acestor subiecti de drept, pe cand notiunea de patrimoniu include si alte drepturi si obligatii.

2. Trasaturile domeniului public

Domeniul public se caracterizeaza prin urmatoarele trasaturi :

a) Prima trasatura consta in aceea ca prin natura  ori destinatia expresa a legii bunurile sa intre in categoria celor care trebuie protejate si transmise generatiilor viitoare. Generatia actuala are obligatia de a efectua operatiile necesare conservarii si protejarii valorii bunurilor impotriva factorilor distructivi naturali sau umani. Este vorba despre acele bunuri create anterior sau in prezent care reprezinta o deosebita importanta ecologica, culturala, arhivistica, istorica, documentara, edilitara etc.

Bunurile proprietate publica sunt relativ usor de identificat, pornind de la dispozitiile constitutionale, in schimb, operatia de stabilire a bunurilor proprietate privata ce trebuie conservate pentru generatiile viitoare este mai dificil de realizat.

b) O alta trasatura consta in aceea ca bunurile ce formeaza domeniul public trebuie sa aiba semnificatia unei valori de interes public, prin aceea ca apartin patrimoniului (natural, cultural, istoric, arhivistic etc.) national sau, dupa caz, sunt destinate unei folosinte de interes public. Faptul ca ele au o asemenea destinatie nu inseamna ca toti subiectii de drept trebuie, in mod obligatoriu, sa se foloseasca de ele. Exista deci o folosinta de uz efectiv, real precum si una de uz potential, eventual.

Pe de alta parte, exista o folosinta directa, data fiind natura bunului, ca de exemplu mersul pe strada ori scaldatul in apa marii, care sunt gratuite, si, respectiv, o folosinta indirecta, atunci cand bunul este pus in exploatare printr-un serviciu al administratiei publice, ca de pilda vizitarea unui muzeu ori lectura intr-o biblioteca publica.

c) De asemenea, ca un bun sa faca parte din domeniul public, el trebuie sa fie supus unui regim juridic specific dreptului administrativ[10]. Concret, el trebuie sa aiba un regim public sau regim mixt de drept public si de drept privat, in care, insa regimul de drept public are rolul hotarator.

Regimul de drept public ne apare ca fiind un regim al exercitarii dreptului de proprietate publica, ipoteza in care, potrivit Constitutiei subiectul purtator al autoritatii publice nu poate fi decat statul, judetul, orasul ori comuna, respectiv un regim de limitare a exercitiului dreptului de proprietate privata, dar in vederea ocrotirii unei valori de interes general.

d) Teoria domeniului public constituie o modificare esentiala adusa teoriei proprietatii din dreptul privat, daca ne gandim doar la regula inalienabilitatii si imprescriptibilitatii domeniului public. Aceasta constituie o alta trasatura caracteristica a domeniului public. Prin Constitutia Romaniei din 1991 s-a statuat ca bunurile proprietate publica sunt inalienabile (art. 136 alin. 4). Dispozitii similare au fost inscrise insa anterior in Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar (art. 5 alin. 2) si Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala (art. 74 alin. 1). Ca o consecinta a inalienabilitatii sale, domeniul public este imprescriptibil, ceea ce exclude posibilitatea  dobandirii lui prin uzucapiune, sau pe calea posesiunii de buna-credinta. Regula a fost instituita si prin dispozitiile art. 1844 din Codul civil, conform carora nu se poate prescrie domeniul lucrurilor care, prin natura lor sau printr-o dispozitie a legii, nu pot face obiectul proprietatii private.

Document online: Pozitia geopolitica a Romaniei Eseu: Principalii factori de risc si amenintare la adresa stabilitatii si pacii

Dimpotriva, bunurile care alcatuiesc domeniul privat al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale sunt prescriptibile si ca atare, pot fi dobandite prin uzucapiune ori printr-o posesiune de buna-credinta pentru cele mobile[11].

Dreptul de proprietate publica asupra acestor bunuri este un drept absolut, opozabil tuturor, erga omnes, chiar si celor de buna-credinta in cazul in care aceste bunuri au fost scoase in mod ilegal din posesia statului. Totodata este un drept exclusiv, nefiind susceptibil de dezmembrari sau ingradiri.

e) De asemenea, pentru a fi inclus in domeniul public, bunul trebuie sa fie in prorpietatea unei persoane juridice de drept public ( a se vedea titularii dreptului de proprietate publica) sau in paza unei astfel de persoane de drept public care actioneaza in numele statului ( cum este cazul bunurilor proprietate privata ce fac parte din domeniul public).

4. Clasificarea bunurilor ce formeaza domeniul public

In literatura juridica, s-au formulat mai multe clasificari asupra continutului si sferei domeniului public. Primele doua dintre clasificarile pe care le vom prezenta  in continuare, de exemplu, se regasesc prezentate in literatura interbelica.

A. Potrivit primei clasificari, sunt identificate, dupa natura bunurilor:

- domeniul public maritim, cuprinzand marea teritoriala, tarmurile marii si porturile maritime;

- domeniul public aerian cuprinzand spatiul atmosferic delimitat de frontiera de stat;

- domeniul public al raurilor navigabile si flotabile;

- domeniul public terestru, cuprinzand soselele, caile ferate imobilele afectate in mod direct si special unui serviciu public etc.[12].

B. Potrivit celei de a doua clasificari sunt identificate sapte categorii de bunuri apartinand domeniului public:

domeniul public maritim, ce cuprinde marea teritoriala, litoralul marii, lacurile sarate care au facut parte din mare, porturile maritime si farurile cu tot utilajul necesar navigatiei;

- domeniul public terestru, ce cuprinde drumurile, soselele, podurile, fortificatiile militare, terasamentul cailor ferate etc.;

- domeniul public fluvial, care se refera la cursurile de apa navigabile si flotabile si cele care produc forta motrice, canalele de navigatie, porturile navigatiei fluviale cu toate dependintele si cursurile de apa;

domeniul public aerian;

- cladirile afectate unui serviciu public, precum scolile, universitatile, cazarmile, spitalele, garile, inchisorile etc.;

- obiectele mobile afectate unui serviciu public, cum ar fi cartile din biblioteci, obiectele de muzeu, armamentul si echipamentul militar, mobilierul institutiilor publice etc.;

- domeniul sacru, in care sunt incluse toate obiectele cultului, asa-numitele res sacre si res benedictes[13].

Desigur intre cele doua opinii exprimate exista multe asemanari dar si deosebiri legate de evolutia legislatiei.

C) Una dintre cele mai reusite sistematizari ale literaturii juridice identifica doua categorii de bunuri ce fac parte din domeniul public, respecitv :

- bunuri afectate uzului public;

- bunuri mobiliare afectate unui serviciu public.

Notiunea de afectare a bunului semnifica determinarea, printr-un act administrativ de autoritate, a destinatiei si modului de utilizare a unui bun domenial , trecerea unui bun din domeniul public in cel privat purtand denumirea de dezafectare.

In ceea ce priveste sfera bunurilor afectate uzului public, sunt retinute: domeniul public maritim, aerian, fluvial, terestru, pentru fiecare existand dependinte accesorii cum ar fi porturile, aeroporturile, garile etc.

In categoria bunurilor mobile afectate serviciului public sunt incluse cartile din bibliotecile publice, documentele de arhiva, obiectele de arta din muzee etc.

D) In doctrina romaneasca[15] recenta s-a propus urmatoarea clasificare a domeniului public, din punctul de vedere al interesului pe care-l prezinta, astfel :

- domeniul public de interes national;

- domeniul public de interes judetean

- domeniul public de interes orasenesc sau comunal.

E) Din punctul de vedere al modului de determinare, se disting:

- bunuri ale domeniului public nominalizate de Constitutie;

- bunuri ale domeniului public nominalizate de legi;

- bunuri ale domeniului public nominalizate de autoritatile  administratiei publice in baza criteriilor din Constitutie si legi.

F) Din punctul de vedere al naturii juridice a dreptului statului ori autoritatii publice, se disting:

- bunuri ale domeniului public ce apartin proprietatii publice a statului  sau unitatilor administrativ-teritoriale;

- bunuri ale domeniului public ce apartin proprietatii private.

G) Din punctul de vedere al modului de incorporare se disting:

domeniul public natural;

domeniul public artificial.

Incorporarea bunurilor din prima categorie in domeniul public rezulta dintr-un fapt natural, Constitutia, legea sau administratia publica nefacand altceva decat sa constate existenta acestor bunuri, stabilind ca apartin domeniului public, pe cand incorporarea bunurilor din a doua categorie sunt rezultatul unei interventii a omului.

Astfel, un bun poate intra in domeniul public artificial intr-una din urmatoarele modalitati:

expropriere pentru cauza de utilitate publica

rechizitionare[16]

schimbarea regimului domenial specific

acte juridice de drept privat (vanzare-cumparare, donatie, legat, etc.)

Notiunile de expropriere si, respectiv, rechizitionare nu trebuie confundate. Daca exproprierea are semnificatia juridica a unui transfer fortat al dreptului de proprietate, rechizitionarea este numai o locatiune fortata, ceea ce se transmite fiind dreptul de folosinta, nu cel de proprietate. Rechizitionarea se mai diferentiaza de expropriere si prin aceea ca  poate avea loc numai in circumstante speciale, iar despagubirea la care este indreptatit titularul dreptului de proprietate este acordata ulterior actului administrativ de autoritate, si nu prealabil, ca in cazul exproprierii.

Cat priveste schimbarea regimului domenial specific, aceasta semnifica trecerea unui bun din domeniul privat in domeniul public, la cererea autoritatii beneficiare, prin hotarare a titularului dreptului de administrare.

H) Din punctul de vedere al modului de utilizare de catre public  distingem:

- bunuri utilizate direct;

- bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public.

I) Din punctul de vedere al serviciului public organizat, distingem:

- bunuri care sunt puse in valoare prin serviciul public;

- bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public.

J) Din punctul de vedere al naturii bunurilor ce formeaza domeniul public, se face deosebire intre:

- domeniul public terestru (caile de comunicatie si instalatiile aferente, terenurile afectate unitatilor publice, rezervatiile si monumentele naturii etc.);

- domeniul public maritim (marea teritoriala, apele maritime interioare, tarmurile marii, faleza si plaja marii, fundul apelor maritime interioare si al marii teritoriale, resursele naturale ale zonei economice si ale platoului continental, porturile maritime etc.);

- domeniul public fluvial (apele de suprafata, fluviile, raurile, canalele navigabile, lacurile navigabile, barajele, lacurile de acumulare, lacurile si namolurile terapeutice, locurile de distractie si orice apa cu potential energetic valorificabil; apele subterane – izvoarele de ape potabile, izvoarele de ape minerale, izvoarele de ape termale si orice izvoare care pot fi folosite in interes public;

- domeniul public aerian (spatiul aerian cuprins in limitele si deasupra Romaniei);

- domeniul public cultural (obiecte de arta – picturi, sculpturi, mobilier etc.; lucrari arhitectonice, curti, palate, cetati, manastiri, biserici, cladiri pentru alte destinatii etc.; vestigii arheologice, monumente, ansamblurile si siturile istorice, letopisete, cronici, manuscrise, obiecte de cult, cartile din bibliotecile publice, obiectele de muzeu si orice bun mobil sau imobil care intra in patrimoniul cultural;

- domeniul public militar (cazarmile, cazematele, zidurile de aparare, amenajarile genistice si diferitele tipuri de adaposturi, caile de comunicatie militara, caile de telecomunicatii militare, armamentul si munitia, parcul de masini etc.[17].