Raspunderea administrativ-disciplinara

Raspunderea administrativ-disciplinara

1. 1. Formele raspunderii administrative

In cazul incalcarii normelor juridice, fiind puse in pericol valorile sociale pe care acestea le apara, intervine o raspundere juridica, in sensul ca persoanele care se fac vinovate de savarsirea unor fapte ilicite, trebuie sa suporte anumite consecinte juridice, adica sa fie pasibile de aplicarea unor sanctiuni juridice.

In cadrul formelor raspunderii juridice, un loc important il ocupa raspunderea administrativa, deoarece printre cele mai frecvente fapte antisociale se numara abaterea administrativa.

De lege lata pot fi identificate trei mari categorii de ilicit administrativ: ilicitul administrativ propriu-zis, ilicitul contraventional si ilicitul cauzator de prejudicii materiale si morale.

Corespunzator acestora putem vorbi despre trei forme de raspundere administrativa: doua forme de raspundere caracterizate printr-o sanctiune represiva, raspunderea administrativa propriu-zisa si raspunderea contraventionala si o forma de raspundere caracterizata printr-o sanctiune reparatorie, raspunderea administrativ-patrimoniala (materiala).

1.2. Definitia si trasaturile raspunderii administrativ-disciplinare

Dreptului administrativ ii este proprie deci, raspunderea autoritatilor administratiei publice, a autoritatilor publice, in concret, a functionarilor publici, pentru incalcarea obligatiilor rezultate din raporturile administrative de subordonare.

Aceasta raspundere tipic administrativa isi are fundamentul obiectiv in incalcarea de catre un subiect de drept a unei discipline administrative ce ar trebui sa caracterizeze activitatea autoritatilor administratiei publice centrale sau locale, de unde calificarea ca fiind o raspundere administrativ-disciplinara

Dupa cum se arata in doctrina, in acest caz, este vorba de o forma a raspunderii subiective, bazata pe ideea de culpa, de vinovatie in savarsirea abaterii disciplinare de catre functionarul public.

Raspunderea administrativ-disciplinara reprezinta situatia juridica care consta intr-un ansamblu de drepturi si obligatii conexe, continut al raporturilor juridice sanctionatorii, stabilite de regula, intre un organ al administratiei publice sau, dupa caz, un functionar public si autorul unei abateri administrative (organ statal, functionar public, structura nestatala, persoana fizica), abatere ce nu este contraventionalizata.

Raspunderea administrativa a functionarilor publici, inclusiv a celorlalti angajati contractuali de la nivelul autoritatilor administratiei publice, priveste numai cazurile in care acestia savarsesc abateri administrative in timpul si in legatura cu exercitarea atributiilor de serviciu. Celelalte abateri administrative savarsite de catre acestia sunt considerate abateri administrative comune cu cele savarsite de particulari.

Abaterile administrative sunt fie incalcari cu vinovatie ale normelor de drept administrativ, fie incalcari ale unor norme de drept penal, care prin pericolul social redus justifica aplicarea unor sanctiuni de natura administrativa, prevazute de Codul penal.

In mod obisnuit, abaterea administrativa inseamna neindeplinirea sau indeplinirea defectuoasa a obligatiilor subiectelor subordonate in raporturile de drept administrativ.

In sens larg, abaterea administrativa  (faptul administrativ ilicit) este privita de unii autori ca o incalcare sau nesocotire a normelor de drept administrativ, care poate atrage raspunderea administrativa sau masuri de executare silita pentru ca in sens restrans, ea sa fie perceputa doar ca incalcarea normelor de drept administrativ care reprezinta o contraventie si in consecinta, antreneaza raspunderea contraventionala.

Deci, daca din sfera larga a abaterilor administrative excludem contraventiile ne mai ramane o categorie de incalcari ale dreptului administrativ, ca abateri propriu-zise (necontraventionale) avand un grad de pericol social mai redus decat contraventia.

Autorul unei fapte ilicite intra pe rand, sau dupa caz, concomitent in raporturi juridice cu diferite autoritati publice, functionari publici sau angajati contractuali ai autoritatilor publice, "autoritati sociale" indrituite de lege a realiza functia sanctionatorie a sistemului social. Aceasta constructie teoretica se confirma si in cazul raspunderii administrativ-disciplinare

Procesul de tragere la raspundere administrativ-disciplinara adeseori este foarte complex, presupunand participarea unor autoritati publice cu atributii de control care constata abaterea administrativa, a unor autoritati publice care aplica masurile sanctionatorii dispuse de autoritatile de control, a autoritatilor competente sa solutioneze caile de atac precum si a organelor de executare silita.

Subiectul activ al abaterii administrative (ce devine subiect pasiv in procesul de tragere la raspundere) poate fi dupa caz, un organ al administratiei publice, un functionar public, o structura nestatala sau o persoana fizica ce nu este titulara unei functii publice.

In cazul autoritatilor administratiei publice nu are relevanta calitatea lor de persoane juridice, ele sunt subiecte pasive ale raspunderii administrativ-disciplinare datorita capacitatii de drept administrativ de care dispun, deci ca subiecte intr-un raport de drept public, ca persoane de drept public.

Structurile nestatale sunt subiecte pasive ale raspunderii administrativ-disciplinare datorita calitatii lor de subiecte subordonate in anumite raporturi de drept administrativ, ca urmare a neindeplinirii obligatiilor ce le reveneau in raporturile juridice respective.

Persoana fizica poate deveni subiect al abaterii administrative fie prin nerespectarea unei obligatii legale, continut al unui raport de conformare, fie prin incalcarea unui raport de subordonare. Spre exemplu, nerespectarea obligatiei de plata a impozitului atrage dupa sine, aplicarea sanctiunii administrative a majorarii de intarziere, fiind vorba de incalcarea unui raport de subordonare.

Abaterea administrativa, ca orice fapta ilicita, este savarsita cu vinovatie, de unde rezulta ca raspunderea administrativa se intemeiaza pe culpa.

De altfel, abaterea administrativa, ca orice abatere juridica, trebuie sa intruneasca si ea conditiile generale ale oricarei raspunderi, si anume, fapta ilicita, rezultatul vatamator al acesteia, raportul de cauzalitate dintre fapta si rezultat, existenta unui subiect autor al faptei si vinovatia acestuia.

Fata de definitia formulata, in doctrina au fost retinute urmatoarele trasaturi ale raspunderii administrativ-disciplinare:

a). se fundamenteaza de regula, pe incalcarea unui raport de drept administrativ, putand interveni si pentru abateri administrative ce rezulta din savarsirea unor fapte prevazute generic de legea penala, in conditiile stabilite de aceasta lege;

b). subiectul activ este intotdeauna o autoritate publica, de regula, o autoritate a administratiei publice;

c). se bazeaza pe vinovatie iar aptitudinea subiectului pasiv de a figura in raporturile juridice pe care le presupune se bazeaza pe capacitatea acestuia de drept administrativ.

1. 3. Aspecte procedurale privind raspunderea administrativ-disciplinara

Sanctiunile administrativ-disciplinare sunt variate, iar in unele domenii de activitate ale administratiei publice, ele au un regim juridic procedural foarte amplu.

Delimitarea sferei si regimului juridic aplicabil sanctiunilor administrativ-disciplinare intampina o serie de dificultati, la care se adauga si faptul ca, in doctrina postbelica, functionarii publici erau asimilati salariatilor, indiferent de activitatea prestata, faptele lor ilicite atragand o forma de raspundere disciplinara specifica dreptului muncii.

Vom retine deci ca, denumirea acestor sanctiuni precum si regimul lor juridic sunt relativ diversificate, dupa cum se refera la autoritati publice, la functionari publici, la structuri nestatale sau la persoane fizice ce nu detin functii publice.

Sub aspectul denumirii, aceste sanctiuni se aseamana cu cele penale sau contraventionale (ca de exemplu, sanctiunea amenzii) sau cu cele disciplinare, in sensul dreptului muncii, pentru angajatii cu contract de munca (ca de exemplu, reducerea salariului, retrogradarea din functie, destituirea din functie etc.).

Este motivul pentru care simpla denumire a sanctiunii nu se dovedeste suficient de relevanta pentru a putea stabili daca este vorba despre o raspundere administrativ-disciplinara sau despre o raspundere avand o alta natura.

Prin urmare, alaturi de denumire, trebuie avut in vedere regimul juridic aplicabil si temeiul aplicarii sanctiunii.

O alta problema a teoriei raspunderii in dreptul administrativ o reprezinta delimitarea sferei sanctiunilor administrative, in sensul de sanctiuni administrativ-disciplinare de sanctiunile de drept administrativ, ce evoca sfera masurilor cu caracter administrativ de siguranta, de ocrotire si de protectie, denumite in mod uzual, masuri de simpla politie administrativa.

Spre deosebire de sanctiunile care fac obiectul analizei noastre, sanctiunile de drept administrativ intervin indiferent daca s-a savarsit sau nu o fapta ilicita, in unele situatii tocmai neluarea unor asemenea masuri putand constitui o fapta ilicita; in situatiile in care s-a savarsit o abatere, interventia acestor masuri nu este tinuta de intrunirea conditiilor raspunderii juridice.

Se impune ca viitorul Cod de procedura administrativa sa precizeze principiile de stabilire si aplicare a sanctiunilor administrative precum si a sanctiunilor de drept administrativ, privite ca simple masuri de politie administrativa, urmand ca sanctiunile contraventionale sa fie reglementate distinct.

In ce priveste regimurile procedurale aplicabile specifice raspunderii administrativ-disciplinare, acestea sunt foarte diversificate, unele fiind mai sumare, altele mai dezvoltate, mai ales in cazul sanctiunilor care au o configuratie sistemica.

In majoritatea cazurilor, legislatia nu prevede insa proceduri speciale ale aplicarii sanctiunilor administrativ-disciplinare, lasand sa se inteleaga ca se aplica dreptul comun al procedurii administrative.

La baza acestei conceptii sta ideea dupa care aplicarea unei masuri administrative cu caracter de sanctiune, in sensul larg al termenului, presupune emiterea unui act administrativ.

Ar fi necesara, de lege ferenda, o reglementare a raspunderii administrative, ca o procedura administrativa contencioasa.

Tine de esenta acestei proceduri existenta unor reguli cu privire la constatarea faptei, la termenele de prescriptie sau de decadere, la stabilirea autoritatii administrative competente, la continutul actului administrativ de sanctionare, la exercitarea cailor de atac, la modalitatile de executare, la reabilitare etc.

De lege lata, atunci cand actele normative ce prevad sanctiuni administrativ-disciplinare nu contin norme specifice ar trebui sa se aplice normele necontencioase sau dupa caz, contencioase ale dreptului comun procedural administrativ

Ar fi vorba in esenta despre dispozitiile continute in reglementarea privitoare la dreptul de petitionare precum si in cea privitoare la contenciosul administrativ

In ce priveste raspunderea disciplinara a functionarilor publici, aceasta intervine -dupa cum se arata in general, in doctrina -, in cazul incalcarii obligatiilor stabilite de lege si implicit al savarsirii unor abateri de la indatoririle ce le revin.

Raspunderea disciplinara prezinta importanta deoarece Dreptul disciplinar constituie un element important al Dreptului administrativ precum si utilitate practica in functionarea Administratiei.

Dreptul disciplinar are trasaturi caracteristice speciale si este alcatuit din reguli de procedura ce cuprind: principiul general al drepturilor de aparare; sistemul deciziilor (in sensul ca, sanctiunile pot fi aplicate fie de autoritatea ierarhica, fie de o jurisdictie specializata) precum si obligatia de motivare a deciziei de sanctionare aplicate.