Actele administrative exceptate de la controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ

Actele administrative exceptate de la controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ

Constitutia Romaniei adoptata in anul 2003, precizeaza, la art. 126 alin. 6, teza I-a, expresis verbis, care sunt categoriile de acte administrative ce nu pot fi atacate in justitie: „Controlul judecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu exceptia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum si a actelor de comandament cu caracter militar”, iar alin. 2 al art. 52 precizeaza: „Conditiile si limitele exercitarii acestui drept se stabilesc prin lege organica”.

Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, circumscriindu-se acestui cadru constitutional a prevazut in art. 5 exceptiile si limitele controlului, astfel:

„Art. 5 (1) - Nu pot fi atacate in contenciosul administrativ:

a) actele administrative ale autoritatilor publice care privesc

raporturile acestora cu Parlamentul;

b) actele de comandament cu caracter militar”.

Art. 5 (2) - Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede, prin lege organica, o alta procedura judiciara.

Art. 5 (3) - Actele administrative emise pentru aplicarea regimului starii de razboi, al starii de asediu sau al celei de urgenta, cele care privesc apararea si securitatea nationala ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum si pentru inlaturarea consecintelor calamitatilor naturale, epidemiilor si epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.

Art. 5 (4) - In litigiile prevazute la alin. 3 nu sunt aplicabile prevederile art. 14 si 21.”

Din economia textului de lege observam distinctia pe care legiuitorul o face intre exceptiile cu caracter absolut (prevazute la alin. 1, lit. a si lit. b) si exceptiile relative, prevazute generic la alineatul al doilea. Totodata, observam ca alin. 3 instituie regimul limitelor controlului jurisdictional asupra unor acte administrative exceptate.

1. Actele administrative ale autoritatilor publice care privesc

raporturile acestora cu Parlamentul

Este remarcabil cat de dens este continutul acestui simplu enunt: „Actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul”. Nu intamplator legiuitorul constituant a fixat ca reper central Parlamentul, „organul reprezentativ suprem al poporului roman si unica autoritate legiuitoare a tarii”. In raport cu acest pilon central, sunt configurate celelalte autoritati ale statului, respectiv Presedintele, Guvernul si Administratia, Autoritatea judecatoreasca. Raporturile ce apar intre aceste autoritati nu pot fi decat de sorginte constitutionala si exprima o vointa eminamente politica, ceea ce explica si regimul special atribuit acestora, excluderea lor de la controlul judecatoresc. In categoria unor astfel de raporturi intra, de exemplu: hotararea adoptata de Parlament prin care se atesta depunerea juramantului de catre Presedinte, numirea Guvernului pe baza votului de incredere al Parlamentului, dizolvarea Parlamentului de catre Presedinte, delegarea legislativa a Guvernului de catre Parlament, numirea membrilor Curtii de Conturi sau ai Curtii Constitutionale, si altele similare.

Pentru a vedea care sunt actele administrative exceptate de la controlul instantelor de contencios administrativ, ar trebui sa stabilim, mai intai, care sunt acele autoritati publice ce pot avea raporturi cu Parlamentul, raporturi manifestate prin acte administrative. Plecam de la constatarea faptului ca textul Constitutiei Romaniei foloseste notiunea de autoritate publica in mai multe acceptiuni. In Titlul III intitulat „Autoritatile publice” sunt enumerate pe rand Parlamentul, Presedintele, Guvernul, Administratia publica si Autoritatea judecatoreasca, care corespund celor trei puteri: legislativa, executiva si judecatoreasca. Textul constitutional cuprinde, insa, si alte autoritati, reglementate in alte titluri, (Avocatul Poporului - in titlul II, Curtea de Conturi - in titlul IV, Curtea Constitutionala - in Titlul V). Aceste autoritati nu intra in nici una din clasicele puteri, legislativa, executiva si judecatoreasca, dar asigura echilibrul si controlul reciproc al acestora in cadrul statului de drept si democratiei constitutionale. Drept urmare, intr-o interpretare restrictiva, ad litteram, a textului de lege, nu pot fi atacate in contencios administrativ acele acte administrative care privesc raporturile Presedintelui Romaniei, Guvernului si Administratiei, Autoritatii judecatoresti, Avocatului Poporului, Curtii de Conturi, etc., pe de o parte, cu Parlamentul, pe de alta parte.

ESEU: Dezvoltare regionala - test grila ESEU: Politicile de solidaritate, politici sociale si coeziunea europeana

O stare de fapt, care a ridicat unele probleme, o reprezinta raporturile Presedintelui cu Guvernul, concretizate prin acte administrative care, nefiind incluse expres in categoria exceptiilor, ar insemna ca pot fi atacate in contencios administrativ. Ar insemna, potrivit acestui rationament, ca si acte precum desemnarea candidatului la functia de prim ministru, numirea guvernului, prerogativele ce privesc politica externa a Romaniei, incheierea tratatelor internationale, ar putea forma obiectul unor actiuni de contencios administrativ, concluzie total contrara principiilor dreptului public.

In doctrina s-a sustinut, de mai mult timp, faptul ca relatia Presedinte - Guvern se afla, de fapt, chiar daca indirect, in raport cu Parlamentul, deoarece:

- Parlamentul acorda votul de incredere Guvernului asupra programului de guvernare precum si asupra listei membrilor acestuia;

-Guvernul raspunde politic numai in fata Parlamentului;

- Tratatele internationale sunt negociate de Guvern si ratificate de Parlament, etc.

In fapt, recunoastem ca, insasi cerinta contrasemnarii decretelor prezidentiale de catre primul-ministru, obligatorie in majoritatea covarsitoare a cazurilor, reprezinta parghia de control a Parlamentului asupra actelor Presedintelui, semnificand angajarea raspunderii sefului Guvernului pentru continutul actului, atestand conformitatea acestuia atat cu prevederile legale, cat si cu vointa organului pe care primul-ministru il reprezinta. Este evident ca fara aceasta contrasemnatura decretul nu exista, iar acordarea ei nu inseamna o obligatie pentru primul-ministru, ci, dimpotriva, un act de angajare politica de care va raspunde in fata Parlamentului.

2. Actele de comandament cu caracter militar

Notiunea de „comandament cu caracter militar”

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 pastreaza aceeasi formulare din Legea nr. 29/1990 si din Legea contenciosului administrativ din 1925, a notiuni de „act de comandament cu caracter militar”. Aceasta sintagma a fost folosita, pentru prima data, in dreptul romanesc, in art. 107 alin. final al Constitutiei din 1923. Credem ca legiuitorul constituant din 1923 a fost preocupat, in mod deosebit, de primejdia ce s-ar crea, pentru conducerea tehnica a armatei, daca s-ar da puterii judecatoresti dreptul sa cenzureze asemenea acte. Se stie ca razboiul, care este in realitate o suspendare a regimului obisnuit si normal de drept, are regulile si legile lui care contrazic, aproape intotdeauna, orice conceptie de drept. Avand ca tinta ime­diata necesitatea de a invinge cu orice pret si, din nenorocire, prin orice mijloc, ar fi existat o vadita incompatibilitate intre starea de razboi, de o parte, si putinta de a face ca unele din masurile luate sa fie cenzurate de justitie, de alta parte.

Cea mai plastica observatie din doctrina dreptului administrativ, cu privire la semnificatia expresiei „acte ce comandament cu caracter militar”, o regasim la prof. C.C. Dissescu: „Coman­damentul este o totalitate de trupe sau o circumscriptie teritoriala, cateodata unite, puse sub autoritatea unui sef determinat. Acest sef este comandantul, iar actele lui sunt acte de co­mandament. Puterile unui comandant, mai cu seama in timp de razboi, sunt nemarginite, ele pot intrece pe ale capului statului, dupa cuvantul imparatului Napoleon I. El trebuie sa se ingrijeasca de starea trupelor, sa vada de toate trebuintele razboiului, sa poata dispune de proprietatile particularilor, sa puna contributii, sa faca rechizitii, sa dirige operatiile razboiului, sa comande. Cu alte cuvinte, comandantul este un dictator cu puteri limitate de raspunderea lui catre tara, capul statului si ministrul de razboi. Altfel ar fi stapanul absolut al armatei si al tarii. Puterile comandantului sunt civile, politice, militare. Toate sunt in afara contenciosului administrativ? Cred ca numai cele militare ()”.

S-a conturat, in timp, ideea de baza, potrivit careia, pentru a fi in prezenta unui act din aceasta categorie, trebuie sa fie vorba de un act ce provine de la o autoritate militara.

Asemenea acte nu pot fi emise de autoritatile civile, precum si cele militare care, din cauza naturii sau a menirii lor, nu sunt comandamente. De aici, s-a ivit problema definirii conceptului de comandament.

In literatura juridica din perioada interbelica, de regula, s-a facut distinctia intre actele de comandament cu caracter militar, actele de guvernamant cu caracter militar (cele specifice starii de asediu, rechizitiile etc.) si actele de administratie militara. Consideram necesar sa subliniem faptul ca ideea de comandament, fundamentata pe ideea de organizare, de coordonare si de comanda a trupei, si nu pe ideea de manifestare de vointa a unui organ cu caracter militar, rezulta si din modul in care este redactata Legea contenciosului administrativ din 192 Despre actele autoritatii militare, denumite de unii autori si acte care intervin in interiorul ierarhiei militare, se sustinea ca, in mod logic, ar trebui supuse controlului instantelor de contencios administrativ.

Vom consemna faptul ca, majoritatea autorilor care s-au ocupat de aceasta notiune, au facut distinctia intre actele de comandament cu caracter militar, care intervin in raporturile dintre auto­ritatile militare si populatia civila si actele de comandament cu caracter militar care intervin in interiorul ierarhiei militare. Cele din prima categorie erau supuse controlului judecatoresc pe calea contenciosului administrativ, cu exceptia cazurilor in care erau savarsite din necesitatile luptei chiar pe teatrul operatiunilor militare in timp de razboi.

Drept urmare, prin eliminare, in sfera notiunii de act de comandament cu caracter militar au fost retinute numai actele care raspundeau principalei sarcini a unui asemenea coman­dament militar, aceea de a comanda, de a ordona ceva din punct de vedere militar.

Ratiunea existentiala a comandamentelor militare, cum este general acceptat si in doctrina militara actuala, este aceea de conducere a armatei si a celorlalte componente ale fortelor armate in timp de razboi, in scopul asigurarii victoriei In timp de pace, coman­damentele militare au misiunea de a pregati si instrui armata, de a mentine la cele mai inalte cote capacitatea de lupta a trupei si a tehnicii militare. Desigur, aceste misiuni nu apar ca scop in sine, ci, dimpotriva, ele reprezinta mijloace de garantare a marilor valori nationale, evocate de cele mai multe ori in mod expres in legea fundamentala.

In acest sens, Constitutia Romaniei precizeaza: „Armata este subordonata exclusiv vointei poporului pentru garantarea suveranitatii, a independentei si a unitatii statului, a integritatii teritoriale a tarii si a democratiei constitutionale. In conditiile legii si ale tratatelor internationale la care Romania este parte, armata contribuie la apararea colectiva in sistemele de alianta militara si participa la actiuni privind mentinerea sau restabilirea pacii”.

In acest sens, sunt considerate acte de comandament cu caracter militar in timp de razboi: modificarea si micsorarea trupelor, concentrarea lor pe linia de atac sau de aparare, atacul, inaintarea sau retragerea etc., iar in timp de pace: infiintarea de unitati militare, reorganizarea si desfiintarea unitatilor militare, transferarea unitatilor militare dintr-o garnizoana in alta, delimitarea zonelor de recrutare, concentrarile de trupe pentru exercitii, manevre etc.

Prof. Constantin G. Rarincescu preciza ca, a admite ca toate actele autorita­tilor militare, fara exceptie, intra in sfera actelor de comandament cu caracter militar, si sunt sustrase cenzurii instantelor judecatoresti „inseamna a aseza un organ de autoritate publica, care in mod necontestabil face parte din puterea executiva, intr-o situatiune privilegiata si cu nimic justificata, intr-un stat in care toate celelalte acte, chiar legislative, sunt subordonate principiului de legalitate, care sta la baza statului modern”.

In concluzie, opinam ca va trebui sa admitem ca, incadrarea unui act administrativ concret in sfera actelor de comandament cu caracter militar este o chestiune de apreciere a instantei, o apreciere prin prisma stiintei dreptului public, a constantelor acestei teorii, evocate mai sus, intre care si distinctia dintre actele autoritatilor militare cu caracter pur administrativ si actele acestora care vizeaza comanda trupei, fie in timp de pace, fie in timp de razboi.

3. Acte exceptate de la controlul de legalitate al contenciosului

administrativ

Instituind in art. 1 din Legea nr. 554/2004 competenta instantelor de contencios administrativ, legiuitorul a sustras acestui control unele categorii de acte administrative. Astfel, conform art. 5, alin. 2 din lege, „Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede, prin lege organica, o alta procedura judiciara.”

Doctrina sustine ca aceste categorii de acte nu sunt excluse cu totul de la controlul judecatoresc, ci doar de la cel al instantelor de contencios administrativ, fiind date, prin lege organica, in competenta altor instante. Suntem obligati sa observam ca legiuitorul a cerut ca recursul paralel sa fie reglementat tot prin lege organica si sa fie vorba de o procedura judiciara si nu una administrativ-jurisdictionala.

Credem ca expresia „o alta procedura judiciara” din legea actuala nu vizeaza variantele de a ataca un act tot in fata instantelor de contencios administrativ. Acestea sunt cele stabilite prin alte legi decat cea a contenciosului administrativ, chiar daca aceste proceduri contin unele derogari de la regulile statornicite de legea-cadru mai sus amintita. Putem afirma ca aceste acte normative intregesc cadrul juridic al contenciosului administrativ, stabilind, impreuna cu legea de baza a regimului juridic de drept comun al contenciosului administrativ, pe cand legile care regle­menteaza actiuni in fata instantelor de drept comun contra unor acte administrative, stabilesc regimuri derogatorii de la dreptul comun al contenciosului administrativ.

Exemplificam, din categoria actelor administrative pentru care, prin lege organica, sunt instituite alte proceduri judiciare, urmatoarele:

- plangerile impotriva hotararilor comisiilor de fond funciar sunt, potrivit Legii nr. 18/1991 a fondului funciar republicata, de competenta judecatoriilor, cu recurs la tribunal;

- plangerile impotriva solutiilor date de comisiile organizate potrivit Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situatiei juridice a unor imobile cu destinatia de locuinte, trecute in proprietatea statului, sunt de competenta instantelor de drept comun.

4. Regimul excesului de putere

Se cuvine sa observam ca o serie de acte administrative, adoptate sau emise in situatii speciale, care in mod traditional erau exceptate de la controlul jurisdictional, sunt trecute de actuala reglementare a contenciosului administrativ sub un control, ce e drept limitat, al instantelor de contencios, singurul temei pentru care actiunile pot fi primite reprezentandu-l excesul de putere.

Notiunea de exces de putere este definita de lege, astfel: „exercitarea dreptului de apreciere, apartinand autoritatilor administratiei publice, prin incalcarea drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor, prevazute de Constitutie sau de lege”. Apare problema de a sti cand se sfarseste dreptul de apreciere al administratiei si cand incepe dreptul fundamental al cetateanului? O lamurire in acest sens ne da alin. 2 al art. 53 din Constitutie, care stipuleaza: „Restrangerea poate fi dispusa numai daca este necesara intr-o societate democratica. Masura trebuie sa fie proportionala cu situatia care a determinat-o, sa fie aplicata in mod nediscriminatoriu si fara a aduce atingere existentei dreptului sau a libertatii”.

Deci, in lipsa unor dispozitii exprese ale legii organice, credem ca revine instantelor rolul de a determina aceasta limita, pornind de la cadrul general enuntat in Constitutie, stabilind in ce masura actul administrativ atacat a fost necesar pentru aplicarea regimurilor sau, dupa caz, pentru inlaturarea efectelor in situatiile prevazute de art. 5 alin. 3, din Legea contenciosului administrativ. Ele vor putea stabili daca actul respectiv a fost necesar „intr-o societate democratica” si, in fine, vor hotari daca restrangerea dreptului sau a libertatii fundamentale a fost proportionala cu situatia ce a determinat-o si daca nu cumva a fost discriminatorie.

Este important sa precizam faptul ca punerea in lucrare a acestei categorii de acte administrative nu poate fi suspendata de catre instanta de contencios administrativ sesizata. Credem ca este o prevedere logica si in acord cu scopul urmarit de actele administrative respective, de a preveni, inlatura sau diminua efectele unui eveniment iminent si cu urmari grave.