Administratia centrala de specialitate

Administratia centrala de specialitate

O administratie centrala departamentala, condusa de ministrii, a existat in Tarile Romane cu mult inainte de organizarea Guvernului ca organ de stat.

Izvoarele juridice ale ministerelor le regasim in Regulamentele organice, prin transformarea unor ranguri boieresti in functii de ministrii. Conducatorii departamentelor tineau legatura cu Domnul prin mijlocirea secretarului statului.

Notiunea de ministru este formulata abia in Conventia pentru organizarea definitiva a Principatelor Romane, semnata la Paris in 1858 si apoi in Statutul dezvoltator al Conventiei de la Paris.

Unirea Principatelor a adus elemente noi in organizarea administratiei departamentelor. Au fost organizate 8 ministere: Interne, Finante, Justitie, Culte si Instructiune Publica, Afaceri Straine, Lucrari Publice, Razboi si Control.

Pana la Marea Unire din 1918 au mai intervenit modificari in organizarea administratiei centrale, in anul 1864 fiind infiintata Curtea de Conturi, in locul Ministerului Controlului.

Astfel, desi ministerele, in sensul modern al termenului, au fost create prin Regulamentele Organice, prima lege cadru de organizare si functionare a administratiei ministeriale a fost adoptata abia in anul 1929, ea continand si dispozitii referitoare la organizarea interna sau functionarea Guvernului.

Legea pentru organizarea ministerelor din 1929 va stabili un numar de zece ministere: Interne, Externe, Finante, Justitie, Instructie Publica si Culte, Armata, Agricultura si Domenii, Industrie si Comert, Lucrari Publice si Comunicatii, Munca, Sanatate si Ocrotiri Sociale.

Prin Constitutia din 1938 care va instaura dictatura regala, puterea executiva a regelui se va exercita prin ministrii care raspundeau politic numai fata de rege, pentru ca in perioada 1940-1944, capatand puteri depline pentru a conduce statul, ministrii sa fie numiti de acesta.

In perioada postbelica, in domeniul administratiei centrale sunt de remarcat dispozitiile Constitutiei din anul 1948, potrivit carora numarul, atributiile, denumirea ministerelor si desfiintarea, contopirea sau noua denumire a celor existente se stabileau de catre organul suprem al puterii de stat. Este consacrata si institutia raspunderii penale a ministrilor “pentru faptele penale savarsite in exercitarea functiei”.

Constitutia din 1952 va nominaliza un numar de 28 de ministere, fara a mai retine insa institutia raspunderii penale a ministrilor iar Constitutia din 1965 va da in competenta organului suprem al puterii de stat “stabilirea numarului de ministere, denumirea, contopirea si desfiintarea de ministere”.

Din perspectiva dreptului comparat, in doctrina administrativa se retine ca, in general, constitutiile occidentale actuale nu contin reglementari ample cu privire la organizarea si functionarea administratiei ministeriale, fiind o materie supusa cel mai adesea schimbarilor. Legiuitorii constituanti se rezuma doar la unele dispozitii de principiu in ce priveste organizarea si functionarea ministerelor, strans legate de clarificarea statutului constitutional al ministrilor.

In Romania, ministerele formeaza al doilea esalon al sistemului administratiei publice, fiind organele centrale de specialitate care conduc si coordoneaza administratia publica in diferite domenii si ramuri de activitate.

Numarul lor este determinat de volumul sarcinilor administratiei publice intr-un domeniu sau altul de activitate, dar si de conceptiile si interesele politice ce se manifesta la cei aflati la guvernare.

Constitutia Romaniei din 1991 revizuita si republicata in 2003 contine o sectiune distincta cu privire la administratia publica centrala de specialitate, in capitolul consacrat administratiei publice din titlul III (Autoritatile publice).

Potrivit art.116 din Constitutia republicata, ministerele se organizeaza numai in subordinea Guvernului iar alte organe de specialitate se pot organiza in subordinea Guvernului ori a  ministerelor sau ca autoritati administrative autonome. Deci, administratia centrala de specialitate se compune din: administratia ministeriala (ministerele) si administratia extra-ministeriala (autoritatile administrative subordonate Guvernului sau ministerelor si autoritatile administrative autonome).

Potrivit art.117 alin.(1) din Constitutia republicata, ministerele se infiinteaza, se organizeaza si functioneaza potrivit legii.

O asemenea prevedere constitutionala, a dus in doctrina la enumerarea urmatoarelor variante posibile: fie adoptarea unei legi organice, care sa constituie sediul unic al materiei pentru toate ministerele; fie adoptarea unei legi-cadru, urmata de norme speciale pentru fiecare minister in parte, fie adoptarea cate unei legi speciale pentru fiecare minister. Fiind insa vorba de o lege ordinara, se mai precizeaza, se subintelege ca, in locul acesteia se poate adopta si o ordonanta.

Desi s-ar parea ca acestea erau singurele variante posibile de infiintare, organizare si functionare a ministerelor, acceptate de legiuitorul constituant, in practica de stat, pana la adoptarea actualei reglementari, majoritatea ministerelor, cu exceptia Ministerului de Interne si a Ministerului Apararii Nationale au fost organizate si au functionat pe baza unor Hotarari ale Guvernului, schimbate de fiecare data o data cu investirea unui nou Cabinet, modificate si completate uneori, chiar pe parcursul functionarii aceluiasi Cabinet.

Din cele trei variante enuntate de doctrina, s-a optat pentru cea de-a doua, prin adoptarea Legii nr.90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor ce contine un capitol distinct consacrat organizarii si functionarii ministerelor, structurat pe patru sectiuni: Dispozitii generale, Organizarea ministerelor, Conducerea ministerelor si Atributiile generale ale ministrilor.

Potrivit legii, ministerele si ministrii se aproba de catre Parlament, prin acordarea votului de incredere la investitura, iar primul-ministru poate cere Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin infiintarea, desfiintarea sau dupa caz, divizarea ori comasarea unor ministere, situatii care se supun votului Parlamentului, in conditiile investiturii. Este un aspect ce a mai fost evocat cu prilejul punerii in discutie a procedurii de investitura a Guvernului.

ESEU: Dezvoltare regionala - test grila ESEU: Politicile de solidaritate, politici sociale si coeziunea europeana

Astfel, din interpretarea dispozitiilor mai sus mentionate rezulta ca, este posibila crearea de noi ministere sau reorganizarea celor existente prin procedura de formare a unui nou Cabinet, atat ministerele cat si ministri fiind supusi aprobarii votului de incredere de catre Parlament, cu ocazia investiturii.

In plus, daca primul-ministru, intentioneaza sa modifice structura Guvernului, pe parcursul mandatului, intervenind in vreo forma sau alta asupra numarului de ministere, va avea nevoie din nou, de votul de incredere al Parlamentului, aspect consacrat expres in art.85 alin.(3) din Constitutia republicata, introdus cu ocazia revizuirii.

Din dispozitiile legii rezulta ca doar pentru organizarea si functionarea ministerelor privind apararea nationala si ordinea publica sunt necesare legi speciale, putand fi adoptate implicit si ordonante, daca Guvernul primeste abilitare in acest scop, pentru restul ministerelor fiind suficienta adoptarea unor Hotarari ale Guvernului.

Sub aspectul formei, s-a relevat in doctrina, nu exista in prezent un minister al 'ordinii publice', fiind de presupus ca ar fi vorba despre Ministerul de Interne, devenit in 2003, Ministerul Administratiei si Internelor, ulterior Ministerul Internelor si Reformei Administrative, iar la finele anului 2008, din nou Ministerul Administratiei si Internelor, referirea fiind in orice caz, confuza si imprecisa.

Legea precizeaza si competenta Guvernului de a aproba prin Hotarare “rolul, functiile, atributiile, structura organizatorica si numarul de posturi ale ministerelor”, in raport de importanta, volumul, complexitatea si specificul acestora.

De asemenea, Legea nr.90/2001 a recunoscut personalitatea juridica a ministerelor precizand ca acestea au sediul in municipiul Bucuresti.

Cu privire la calificarea ca 'minister' a unei autoritati publice este de remarcat si faptul ca unele autoritati pot avea si alta denumire decat cea de minister, dar conducatorii lor sa aiba calitatea de ministru, dupa cum este posibil in consecinta, ca numarul ministrilor din echipa guvernamentala sa nu coincida, stricto-senso, cu numarul ministerelor.

Conducerea ministerelor se exercita de ministri, ajutati de unul sau mai multi secretari de stat. Secretarii de stat exercita atributiile delegate de catre ministru.

Potrivit unei completari ulterioare aduse prevederilor legale de mai sus, in cadrul ministerelor, institutiilor publice si al altor organe de specialitate ale administratiei publice centrale poate fi utilizata si functia de subsecretar de stat, potrivit hotararii Guvernului privind organizarea si functionarea acestora.

Ministrul reprezinta ministerul in raporturile cu celelalte autoritati publice, cu persoanele juridice si fizice din tara si din strainatate, precum si in justitie.

Fiecare minister are si un secretar general, functionar public de cariera, numit prin concurs sau examen, pe criterii de profesionalism, avand drept principal scop al activitatii, asigurarea stabilitatii functionarii ministerului, continuitatea conducerii si realizarea legaturilor functionale intre structurile ministerului.

Pe langa ministru functioneaza, ca organ consultativ, colegiul ministerului. Acesta se intruneste la cererea si sub presedintia ministrului, pentru dezbaterea unor probleme privind activitatea ministerului. Componenta si regulamentul de functionare al colegiului ministerului se aproba prin ordin al ministrului.

De asemenea, in fiecare minister se organizeaza cabinetul ministrului, cu personal propriu, caruia nu i se aplica prevederile Legii privind Statutul functionarilor publici.

Ministerele pot avea in subordinea lor, servicii publice deconcentrate, care functioneaza in unitatile administrativ-teritoriale. Conducatorii acestora se numesc si se elibereaza din functie, de catre ministru, cu avizul consultativ al prefectului.

Atributiile compartimentelor ministerelor se stabilesc prin regulamentul de organizare si functionare a ministerului aprobat prin ordin al ministrului.

In ce priveste actele emise la nivelul conducerii unipersonale a unui minister, legea precizeaza ca, in exercitarea atributiilor ce-i revin, ministrul emite ordine si instructiuni, in conditiile legii. Nu exista nici o precizare in ce priveste caracterul actelor ministrului de a fi acte administrative individuale sau normative.

Ministerele sunt privite in doctrina ca organe de ramura. Dupa natura activitatii pe care o realizeaza sunt clasificate in: ministere cu activitate economica (ca de exemplu, Ministerul Economiei, Ministerul Dezvoltarii Regionale si Locuintei, Ministerul Mediului, Ministerul Transporturilor si Infrastructurii), ministere cu activitate social-culturala si stiintifica (ca de ex. Ministerul Educatiei, Cercetarii si Inovatiei) si ministere cu activitate politico-administrativa (ca de ex.Ministerul Administratiei si Internelor).

La randul lor, organele centrale de specialitate la care se refera art.116 alin.(2) din Constitutia republicata, se pot infiinta, in subordinea Guvernului si a ministerelor, potrivit art.117 alin.(2) din Constitutia republicata, doar cu avizul Curtii de Conturi, numai daca legea le recunoaste aceasta competenta.

Infiintarea organelor administratiei publice centrale de specialitate cu alte denumiri decat ministerele a fost determinata fie de necesitatea desfasurarii unei activitati coordonate si unitare in rezolvarea unor probleme de specialitate, fie de volumul mai restrans de activitate care nu reclama organizarea unui minister.

In ce priveste organizarea administratiei centrale autonome, Constitutia republicata stabileste in art.117 alin.(3), principiul potrivit caruia, autoritati administrative autonome se pot infiinta prin lege organica.

Aceste structuri nu se subordoneaza ierarhic Guvernului, avand de regula, o conducere desemnata de catre Parlament si fiind de regula, obligate sa depuna rapoarte de activitate care sunt supuse dezbaterii si aprobarii acestuia.

Sub aspectul structurii si conducerii autoritatilor administrative autonome, aceasta poate fi colegiala sau unipersonala.

Cu titlu de exemplu, enumeram printre autoritatile administrative autonome: Consiliul Suprem de Aparare a Tarii, Banca Nationala a Romaniei, Consiliul National al Audiovizualului, Serviciul Roman de Informatii, Serviciul de Informatii Externe, Serviciul de Protectie si Paza, s.a.m.d. Observam ca unele dintre ele sunt prevazute expres si in Constitutie, cum ar fi, Consiliul Suprem de Aparare a Tarii, (art.119) sau Serviciul Roman de Informatii.

Toate aceste autoritati administrative autonome prevazute sau nu expres in Constitutie, sunt organizate si functioneaza in baza unor legi organice.

Ele au organe proprii de conducere stabilite prin actul de infiintare, o structura organizatorica proprie si atributii de specialitate, care le fac sa se deosebeasca de celelalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale.

Autoritatile administrative autonome apar ca organe de domeniu, care la randul lor pot fi de trei categorii: organe de sinteza, organe de coordonare si organe de control.

In ce priveste actele autoritatilor centrale de specialitate, acestea pot avea si un caracter normativ, trebuind insa emise cu respectarea principiului ierarhiei juridice, iar prin simetrie, fata de dispozitiile art.100 si art.108 din Constitutia republicata, care consacra obligativitatea publicarii decretelor Presedintelui si actelor Guvernului in Monitorul Oficial al Romaniei, sub sanctiunea inexistentei, si pentru aceste acte va exista aceiasi obligatie sub aceeasi sanctiune.

De altfel, Legea nr.24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative republicata in 2004 stabileste expres, in capitolul consacrat dispozitiilor generale, obligativitatea publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, in vederea intrarii lor in vigoare, a legilor si celorlalte acte normative adoptate de Parlament, ordonantelor si hotararilor Guvernului, actelor normative ale autoritatilor administrative autonome, precum si ordinelor, instructiunilor si altor acte normative emise de organele administratiei publice centrale de specialitate.

De asemenea, legea contine un capitol distinct intitulat “Norme cu privire la ordinele, instructiunile si celelalte acte normative emise de conducatorii ministerelor si ai altor organe ale administratiei publice centrale de specialitate sau de autoritatile administrative autonome”.

Astfel, potrivit dispozitiilor continute in acest capitol, ordinele cu caracter normativ, instructiunile si alte asemenea acte ale conducatorilor ministerelor si ai celorlalte organe ale administratiei publice centrale de specialitate sau ale autoritatilor administrative autonome se emit numai pe baza si in executarea legilor, a hotararilor si a ordonantelor Guvernului. In preambulul acestor acte se indica expres actul normativ superior pe care se intemeiaza.

In ce priveste sfera reglementarii, ordinele, instructiunile si alte asemenea acte trebuie sa se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza si in executarea carora au fost emise si nu pot contine solutii care sa contravina prevederilor acestora.

In sfarsit, in ce priveste termenul de emitere, ordinele si instructiunile se vor elabora in termenul prevazut de actul superior sau, dupa caz, intr-un termen util care sa faca posibila aducerea lor la indeplinire.

Prin instructiuni se stabilesc reguli generale in ramura din competenta ministerului, pentru structurile subordonate acestuia, iar ordinele reprezinta actele prin care ministrii rezolva anumite probleme concrete.

La randul lor, circularele sunt acte cu caracter explicativ si de indrumare cu privire la modul in care trebuie sa se desfasoare unele activitati de competenta ministerului iar rezolutiile sunt acte prin care se solutioneaza probleme concrete.

Legat de posibilitatea de control asupra actelor autoritatilor centrale de specialitate vom retine ca ele pot fi atacate in instanta de contencios administrativ potrivit art.52 din Constitutia republicata si Legii nr.554/2004 privind contenciosul administrativ cu modificarile si completarile ulterioare.

§ 9. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)

1. Guvernul Romaniei are un rol:

a.     politic si administrativ

b.     exclusiv politic

c.      exclusiv administrativ

2. Guvernul, potrivit programului sau de guvernare acceptat de Parlament:

a.     asigura exclusiv realizarea politicii interne si externe a tarii

b.     exercita exclusiv conducerea generala a administratiei publice

c.      asigura realizarea politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea generala a administratiei publice

3. Potrivit Constitutiei Romaniei republicata, Guvernul este alcatuit din:

a.      prim-ministru, ministrii de stat, ministri si alti membri stabiliti prin lege organica

b.     prim-ministru, ministri si alti membri stabiliti prin lege organica

c.      prim-ministru, ministri, ministri delegati cu insarcinari speciale pe langa primul-ministru si alti membri stabiliti prin lege organica

4. In procedura de investitura a Guvernului, Presedintele Romaniei:

a.     numeste primul-ministru, dupa consultarea partidelor parlamentare

b.desemneaza candidatul la functia de prim-ministru, dupa consultarea partidelor parlamentare

c.desemneaza drept candidat la functia de prim-ministru pe presedintele partidului majoritar

5. Acordarea votului de incredere de catre Parlament presupune:

a.     votul majoritatii parlamentarilor

b.     votul majoritatii parlamentarilor prezenti

c.      votul a doua treimi dintre parlamentari

6. Potrivit Constitutiei Romaniei republicata:

a.       Guvernul isi exercita mandatul pana la data alegerilor parlamentare generale

b.      Guvernul isi exercita mandatul pana la data validarii alegerilor parlamentare generale

c.       Guvernul isi exercita mandatul pana la organizarea alegerilor parlamentare generale

7. Calitatea de deputat sau senator este:

a.     compatibila cu calitatea de membru al Guvernului

b.     incompatibila cu calitatea de membru al Guvernului

c.      compatibila cu calitatea de membru al Guvernului, cu exceptia calitatii de prim-ministru

8. Potrivit Constitutiei Romaniei republicata, Guvernul adopta:

a.     hotarari si ordonante

b.     hotarari si regulamente

c.      hotarari si decizii

9. Potrivit Constitutiei Romaniei republicata, Guvernul raspunde politic numai in fata:

a.     Presedintelui

b.     Parlamentului

c.      Curtii Constitutionale

10. De regula, organizarea si functionarea ministerelor sunt reglementate prin:

a. lege

b. decizie a primului-ministru

c. hotarare a Guvernului

d. ordin al ministrului de resort.

11. Desfiintarea unor functii din cadrul Guvernului Romaniei:

a. se face de catre primul-ministru, fara alte conditionari

b. se dispune de catre Presedintele Romaniei, la propunerea primului-ministru, fara alte conditionari

c. presupune un nou vot de incredere din partea Parlamentului

12.Ordonantele de urgenta ale Guvernului:

a. intervin numai in domeniul legii organice

b. nu pot afecta drepturile electorale

c. intra in vigoare numai dupa ce au fost aprobate, in prealabil, de catre Parlament

d. potrivit Constitutiei, pot fi adoptate atat in situatii extraordinare, cat si in situatii obisnuite