Alegerea structurilor organizationale in administratia publica

Definire

Structura unei organizatii reprezinta formalizarea si repartizarea misiunilor si functiilor intre diferite subansamble (Directii, Departamente, Servicii, Birouri, etc.) definite cu aceasta ocazie, precum si relatiile stabilite intre subansamblele in cauza.

Organigrama este reprezentarea vizuala a structurii organizatorice. Interesul suscitat de organigrama pentru managerii publici se poate explica :

prin natura functionala a acesteia (cine ce face? care sunt limitele? care sunt legaturile existente intre diferitele subansamble?);

prin natura sa “politica” (care este partajul puterii? cine depinde de cine?).

Evident, organigrama formala nu corespunde intotdeauna exercitarii concrete a puterii pe teren, o organigrama reala fiind uneori necesar de elaborat pentru a intelege modul de functionare a unei administratii publice.

In lucrarea sa “Strategie si Structuri” Alfred Chandler a aratat ca nu exista structuri miracol, capabile sa raspunda tuturor situatiilor dificile cu care se confrunta organizatiile, dar ca structurile evolueaza in functie de adaptari ale strategiilor organizationale, ele insele tributare mutatiilor aparute in mediul inconjurator.

Este deci preferabil sa se precizeze strategia si doar apoi sa se gandeasca structurile cele mai bine adaptate efortului de atingere a obiectivelor fixate. Aceasta abordare determinista a problemei structurilor ramane in mod fundamental valabila, insa cercetari recente au aratat ca relatia strategie-structuri exista in ambele sensuri. In realitate structurile exista de multe ori inainte ca o strategie sa fie definita, putand aparea structuri care dau nastere unor strategii.

Astfel, intr-o institutie a administratiei publice de mari proportii exista structuri puternice, fiecare dintre ele dezvoltand o logica proprie de evolutie; rezultanta acestora va fi definita ca o “strategie”.

Diferentiere si integrare

Exista doua concepte fundamentale, contradictorii dar in acelasi timp legate, (semnalate de Lawrence si Lorch in “Diferentiere – Integrare”) in ceea ce priveste problemele de structurare a institutiilor.

Diferentierea consta in decuparea entitatii administrative in cauza in subansamble coerente, avand fiecare responsabilitatea unui grup omogen de misiuni si functii. Administratiile publice, ca si organizatii complexe, sunt confruntate cu aceasta problema, in caz contrar aparand confuzia in ceea ce priveste rolurile asumate si, ulterior, imposibilitatea de functionare. Acest lucru va duce insa, inevitabil, la aparitia unor forte centrifuge, odata ce fiecare subansamblu dezvolta o logica proprie, care se loveste de cea a altor unitati, chiar daca nu exista nici un fel de conflict sau rivalitati personale.

Integrarea consta in punerea in practica a unor mecanisme ce contrabalanseaza efectele diferentierii. Acestea reprezinta fortele centripete indispensabile ce contracareaza fortele centrifuge ale diferentierii si impiedica organizatia in cauza sa se blocheze.

Toate actiunile in domeniul structurarii serviciilor publice trebuie sa tina cont de aceste doua elemente si sa gaseasca un echilibru intre ele pentru a permite organizatiei sa isi realizeze de o maniera corecta misiunile proprii.

Marile tipuri de structuri organizatorice

Chiar pornind de la constatarea ca structurile trebuie construite de la caz la caz, in functie de organizatia si strategiile existente, este posibil sa distingem patru mari tipuri de structuri:

structuri bazate pe functii: este vorba de structuri in cadrul carora directiile sau serviciile se constituie in jurul unor insarcinari de aceeasi natura;

structuri orientate inspre destinatar: in acest caz nu insarcinarile sunt cele care furnizeaza logica diferentierii ci diferitele categorii de destinatari ai activitatii organismului considerat;

structuri matriciale: in acest caz responsabilitatea atingerii unui obiectiv este partajata intre doua instante (vezi relatia directii descentralizate/ministere);

structuri axate pe numarul nivelelor ierarhice: ele depind de marimea si natura activitatii organizatiei considerate; nu este posibil, bineinteles, sa se indice un numar ideal de nivele ierarhice. Totusi, unii practicieni si teoreticieni ai managementului considera ca un functionar superior nu poate conduce de o maniera eficienta mai mult de sapte sau opt persoane in mod direct, iar un functionar situat la nivel intermediar nu poate face acest lucru fata de mai mult de patru sau cinci persoane. Pornind de la aceste elemente este posibil, de la caz la caz, sa se considere daca numarul nivelelor ierarhice existente intr-o organizatie conduce sau nu inspre o functionare corecta.

Evolutia mediului administrativ, ce impune adaptari frecvente ale organizatiei la context, are un dublu efect:

structurile trebuie sa fie mai suple si reactive;

in cazul structurilor permanente, care duc o activitate rutiniera, trebuie create

“structuri volatile” (tip grupuri de lucru pe proiecte), care sunt capabile sa isi

asume responsabilitatea rezolvarii unei probleme noi, putand ulterior sa

incredinteze gestionarea curenta structurilor permanente si sa se dizolve.

REFERAT: Interguvernamentalismul - neofunctionalismul - se caracterizeaza prin REFERAT: RUSIA si spatiul heartland - problema Rimland-ului

Metodologia elaborarii unei structuri organizatorice

In ceea ce priveste elaborarea unei structuri organizatorice putem

identifica patru faze principale:

1. o faza preliminara,

2. o faza de diferentiere,

3. o faza de integrare,

4. o faza de evaluare.

Faza 1. Inainte de a defini o structura este necesar sa se procedeze la

doua actiuni prealabile:

Clarificarea misiunilor si obiectivelor unitatii administrative in cauza. In

perioade caracterizate de schimbari structurale ale mediului economic, social

si politic este necesar sa se reprecizeze misiunile diferitelor institutii

administrative inainte de a fixa obiectivele si strategia. Aceasta abordare este

necesara in cazul conceperii unei structuri capabile sa atinga aceste

obiective

Diagnosticarea organizatiei existente. Pentru a realiza acest lucru, este

posibila o orientare pe baza urmatorului tabel:

Ce

functioneaza

Ce nu

functioneaza

Cauze

Aspecte externe (eficacitate)

sunt toate misiunile realizate?

sunt serviciile catre utilizator /

cetatean oferite in mod corect?

alte aspecte

Aspecte interne (eficienta)

sunt mijloacele existente

corect utilizate?

exista separari / rupturi

neobisnuite in interiorul

organizatiei

alte disfunctionalitati

Faza 2. “Problema centrala”

Fiecare organizatie, la un anumit moment, este confruntata cu o

“problema centrala”, principala, pe care trebuie sa o rezolve. Aceasta este

problema care trebuie sa functioneze ca un pivot pentru organizatie si sa

constituie punctul de plecare in procesul de diferentiere. Astfel, pentru firmele

private, mult timp problema centrala a fost reprezentata de necesitatea de a

produce in actualul context ea s-a transformat in necesitatea de a vinde. Si in

cazul administratiilor publice exista evolutii de fond; fiecare entitate trebuie sa

constientizeze, pornind de la misiunile, obiectivele si strategiile proprii,

problema sau problemele centrale ce trebuie rezolvate, ca factor cheie a

succesului

Definirea unitatilor operationale

Unitatile operationale sunt cele ce sunt insarcinate cu ”productia” entitatii

in cauza, elementul ce justifica existenta sa. Crearea lor decurge din

identificarea “problemei centrale”.

Constructia unitatilor functionale

Unitatile functionale sunt cele ce sustin entitatile operationale in

realizarea propriilor sarcini:

unitati care gestioneaza mijloacele: umane, generale, financiare, etc.;

elementele de suport, care ajuta unitatile operationale sa functioneze mai

bine: organizare, informatica, documentare, etc.

Structurarea lor este ulterioara si decurge din definirea unitatilor

operationale

Faza 3. Integrarea consta in:

definirea legaturilor pe care unitatile existente trebuie sa le stabileasca intre

ele, precizand insa si frontierele care le delimiteaza;

instituirea mecanismelor de coordonare si arbitraj;

prevederea altor mecanisme de integrare prin identificarea elementelor ce

pot favoriza apropierea intre diferitele unitati administrative: oameni de

legatura, mobilitati, constituirea unor grupuri de lucru pe proiecte, etc.

Faza 4. Pentru a finaliza acest demers de elaborare a structurilor este

necesar sa se tina seama de trei factori, care vor permite o evaluare a gradului in

care diferentierea prevazuta initial este viabila. Acesti factori sunt:

oamenii care constituie unitatea administrativa: sunt ei adaptati noii

structuri? Care sunt dorintele lor? Este posibil sa se promoveze elemente

care sa sustina existenta noilor structuri? Daca raspunsurile sunt negative,

structura trebuie regandita;

cultura organizatiei: este aceasta compatibila cu structura imaginata? Daca

nu, ce tip de modificari trebuie prevazute?

“jocul actorilor”: construirea unei organizatii pe hartie nu inseamna nimic

daca interesele si grupurile existente impiedica punerea in aplicare a

structurii dorite. Este deci necesara o analiza a acestor interese si grupuri,

studierea jocurilor previzibile, pentru a evita aparitia unei structuri

inoperante

Tinand cont de acesti factori se poate realiza o reexaminare a diferentierii

si integrarii prevazute si o adaptare, in cazul in care aceasta apare ca fiind

necesara. Oricum, de fiecare data cand este posibil, noua organizare trebuie

testata, fiind importanta, de asemenea, prevederea unei faze de tranzitie mai

mult sau mai putin desfasurata in timp.