Clasificarea actelor administrative

Clasificarea actelor administrative

In doctrina s-a procedat la clasificarea actelor administrative in acte administrative tipice, adica manifestari exprese de vointa, si acte administrative atipice, refuz nejustificat ori tacere.[1]

Actele juridice adoptate sau emise de autoritatile administratiei publice locale si judetene sunt hotararile consiliilor judetene, hotararile consiliilor locale, dispozitiile primarilor, dispozitiile presedintelui consiliului judetean si ordinele prefectului.

Administratia publica locala adopta acte administrative individuale si acte administrative cu caracter normativ. Daca hotararile consiliului judetean si cele ale consiliului local sunt de regula acte administrative cu caracter normativ, deoarece sunt adoptate de autoritati deliberative care au la nivelul respectiv o competenta materiala generala, actele juridice emise de primar (dispozitii) au, de regula, caracter individual, deoarece primarul este o autoritate executiva a administratiei publice locale.

Astfel, atunci cand manifestarea de vointa a organului administrativ creeaza, modifica sau stinge drepturi subiective sau obligatii in profitul sau in sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate, vorbim de un act administrativ individual.[2]

§Subcapitolul I. Acte administrative cu caracter normativ

Actele administrative normative contin reguli generale, abstracte si impersonale, de aplicabilitate repetata. Deoarece stabilesc reguli abstracte de conduita, ele se aplica in mod repetat si pentru orice situatie patriculara care intra sub incidenta normei, eficienta acesteia din urma neincetand printr-unul sau prin mai multe acte individuale de aplicare.[3]

Act administrativ cu caracter normativ este, spre exemplu, Hotararea nr.15 din 19 iunie 2007, a Consiliului Local Aita Mare din judetul Covasna, prin care s-au stabilit taxe speciale pentru eliberarea foilor de insotire a materialelor lemnoase provenite de pe fanete.[4]

Spre deosebire de actele individuale care pot fi emise atat sub forma scrisa, cat si orala, actele normative nu pot fi emise decat in forma scrisa. Cand legea prevede insa forma scrisa, actele administrative individuale trebuie sa fie emise cu respectarea acestei forme. Exista situatii in care chiar daca legea nu prevede in mod expres cerinta formei scrise, unele acte individuale nu pot fi emise decat in forma scrisa, spre exemplu o autorizatie de construire, intrucat numai astfel se poate verifica daca beneficiarul acesteia respecta toate conditiile impuse de autorizatie.[5]

Cu toate ca dispozitiile primarului au de regula un caracter individual, in exercitarea unor anumite atributii, ele pot avea caracter normativ, intrucat cuprind norme juridice cu caracter general si impersonal prin care se nasc, se modifica sau se sting drepturi si obligatii pentru persoane fizice si juridice neidentificate. Este cazul masurilor pe care primarul este obligat sa le ia pentru prevenirea incendiilor sau in alte imprejurari exceptionale (cutremure, inundatii, catastrofe etc.).[6]

Presedintele consiliului judetean emite, conform art. 117 din Legea nr. 215/2001 dispozitii care pot avea atat caracter normativ cat si individual.

Actele prefectului potrivit Legii nr. 340/2004, sunt acte administrative ce poarta denumirea de ordine.

Pentru indeplinirea atributiilor ce ii revin, prefectul emite ordine cu caracter individual sau normativ, in conditiile legii ( art. 32 (1) ). Precizarea ca ordinele, atat cele cu caracter normativ, cat si cele cu caracter individual, se emit in “conditiile legii” semnifica cerinta ca ele sa respecte conditiile de forma si de fond prevazute pentru toate actele administrative, inclusiv cele cuprinse in Metodologia privind pregatirea, elaborarea, avizarea si prezentarea proiectelor de acte normative, aprobata de Guvern.[7]

Ordinul prefectului cu caracter individual devine executoriu de la data comunicarii lui catre persoanele interesate ( art. 33 (1) ).

Caracterul executoriu era reglementat si in Legea nr. 69/1991, in Legea nr. 24/1996, in O.U.G nr. 22/1997, precum si in Legea nr. 215/2001.

Comunicarea ordinului catre persoana interesata presupunea transmiterea lui presoanei sau persoanelor la care se refera continutul ordinului, nefiind considerata realizata aceasta obligatie, prin simpla publicare a ordinului respectiv in Monitorul Oficial al judetului, sau prin oferirea publicitatii sale prin mijloacele de informare mass-media (presa, radio, televiziune etc.).[8]

Ordinele cu caracter normativ emise de prefect se publica potrivit legii (art. 32 (3) din Legea nr. 340/2004). Ele devin executorii numai dupa ce au fost aduse la cunostinta publica (art. 33 (1) din Legea nr. 340/2004).

In art. 104 din Legea 69/1991 si in art. 114 din Legea nr. 69/1991 republicata, era prevazut faptul ca ordinul prefectului devenea executoriu numai dupa ce a fost adus la cunostinta publica, prin afisare si publicare, atunci cand contineau dispozitii normative. Se aratau astfel modalitatile de aducere la cunostinta a ordinelor cu caracter normativ, respectiv “prin afisare si publicare”. Cu privire la aceste modalitati, afisarea se facea, de regula, la sediul prefecturii sau in locurile anume stabilite in acest scop, iar publicarea trebuia facuta nu in orice publicatie, ci in Monitorul Oficial.[9]

ESEU: Dezvoltare regionala - test grila ESEU: Politicile de solidaritate, politici sociale si coeziunea europeana

In doctrina vremii s-a apreciat ca sintagma prin afișare și publicare nu trebuia inteleasa ca instituind o conditie cumulativa, o operatiune din cele doua asigurand deja indeplinirea cerintei prevazute de lege, intrucat un ordin numai afișat sau numai publicat creeaza conditiile ca dispozitiile sale sa fie cunoscute.[10]

O.U.G nr. 22/1997 nu a adus modificari sub acest aspect, insa Legea nr. 215/2001, prin art. 138 (1), a exclus prevederea privind modalitatile de aducere la cunostinta a unor asemenea ordine. Intrucat legea nu mai prevedea unde anume trebuiau publicate ordinele cu caracter normativ, ca in cazul legilor, al hotararilor si ordonantelor Guvernului, s-a considerat ca publicarea era valabila nu numai daca se facea in Monitorul Oficial al judetului, ci si daca se facea in orice alta publicatie cu raspandire pe teritoriul judetului.[11]

Aceasta dispozitie a fost preluata intocmai de Legea nr. 340/2004 in art. 33 (1), astfel ca discutiile mentionate mai sus raman valabile in prezent.

§Subcapitolul II. Acte administrative cu caracter individual

Actele administrative cu caracter individual se caracterizeaza prin faptul ca produc efecte juridice numai cu privire la subiecte de drept determinate, nu sunt de aplicabilitate repetata si isi epuizeaza continutul prin executare. Ele se clasifica in acte administrative jurisdictionale, emise ca rezultat al solutionarii unui litigiu si putand face obiectul unui control juridictional direct din partea administratiei, justitiei sau altor organe, si acte administrative nejurisdictionale, emise in cadrul activitatii curente a administratiei si in afara oricarui litigiu.[12]

In categoria actelor cu caracter individual emise de autoritatile administratiei publice locale, ponderea o detin autorizatiile, actele de sanctionare (procese verbale de contraventie), actele atributive de statut personal si actele privind patrimoniul public local.[13]

Prin autorizatii se stabilesc drepturi si obligatii pentru subiecti dinainte determinati, carora li se adreseaza.

Competenta autoritatilor publice locale de a emite autorizatii rezulta atat din legea organica, cat si din alte legi speciale. Astfel potrivit art. 68 (1) lit. t) din Legea nr. 215/2001, primarul emite avizele, acordurile si autorizatiile prevazute de lege.

In acord cu aceasta dispozitie sunt si reglementarile speciale. Spre exemplu, conform art 4. din Legea nr. 5/1991 privind autorizarea executarii constructiilor si unele masuri pentru relizarea locuintelor, modificata si completata prin Legea nr. 125/1996 si Legea nr. 453/2001, autorizatia de construire se elibereaza de catre primari, in majoritatea cazurilor, si de catre presedintii consiliilor judetene, numai pentru anumite lucrari speciale, prevezute in mod expres de lege, si numai cu avizul primarilor localitatilor in care urmeaza sa se realizeze constructiile autorizate.[14]

Rezulta ca primarul, in aceasta materie, a constructiilor, detine o competenta generala, iar presedintele consiliului judetean, o competenta speciala.

O alta categorie a actelor administrative individuale o reprezinta actele de sanctionare contraventionala. Potrivit legii, emiterea acestor acte este de competenta autoritatilor unipersonale ale administratiei publice locale, respectiv de competenta primarilor, a presedintilor ori vicepresedintilor consiliilor judetene sau de imputernicitii acestora, si nu de competenta autoritatilor colegiale ale administratiei publice locale ( consilii locale si judetene).

Constatarea contraventiilor si aplicarea sanctiunilor contraventionale se fac de catre autoritatile competente in mod direct sau prin imputernicitii lor, ca o consecinta a atributiilor pe care le au aceste autoritati de a asigura punerea in executare a legii si a hotararilor consiliilor locale ori judetene.

Reglementarea cadru in materia contraventiilor[15] stabileste regula potrivit careia aplicarea sanctiunilor contraventionale se face de catre agentul constatator al faptei care constituie contraventie (art. 21 (1)). De exemplu, constatarea contraventiilor si aplicarea sanctiunilor in materie de stare civila se fac de catre primar (Legea nr. 119/1996 privind actele de stare civila).[16]

Constatarea contraventiilor nu are nici o relevanta juridica daca nu se aplica sanctiunea, procesul-verbal de constatare fiind o simpla operatiune administrativa prealabila. Procesul-verbal trebuie sa contina cateva mentiuni esentiale: numele, prenumele si calitatea agentului constatator, numele si prenumele contravenientului, sau denumirea si sediul persoanei juridice, descrierea faptei savarsite, data comiterii acesteia si semnatura agentului constatator (art. 16 (1) si art. 17 din Ordonanta nr. 2/2001). Actele de sanctionare se incheie in forma scrisa, cu exceptia avertismentului, sanctiune ce poate fi aplicata si verbal (art. 7 din Ordonanta nr. 2/2001).

Daca se constata ca procesul-verbal nu este intocmit legal, ca fapta descrisa nu constituie contraventie sau ca termenul prevazut de lege pentru aplicarea sanctiunii a expirat (termenul general de aplicare a amenzii este de 6 luni), organul competent poate sa nu mai recurga la aplicarea sanctiunii (art. 26 din Legea nr. 50/1991).[17]

Din categoria actelor atributive de statut personal fac parte dispozitiile primarilor si ale presedintilor consiliilor judetene de numire in functie a personalului din aparatul propriu al administratiei publice locale sau judetene. Prin aceste decizii persoanele respective dobandesc statutul de functionar public. La baza adoptarii unor asemenea acte trebuie sa stea respectarea legii.

In practica judetului Covasna[18], primarul comunei Valea Crisului a emis Dispozitia nr. 85 din 4 iulie 2007, privind reincadrarea in functia publica a secretarului comunei, cu nerespectarea art. 84 din Legea nr. 215/2001, a administratiei publice locale, conform caruia reincadrarea in functia publica de secretar al comunei se face prin ordin al prefectului, motiv pentru care Dispozitia nr. 85/04.07.2007 a fost revocata prin Dispozitia nr. 92/25.07.2007, ca urmare a sesizarii despre acest lucru, efectuata de prefect.

Legea mai prevede ca autoritatile deliberative ale administratiei publice locale confera persoanelor fizice, romane sau straine, cu merite deosebite, titlul de cetatean de onoare al comunei sau orasului (art. 38 (2) lit. v din Legea nr. 215/2001), tot prin act cu caracter individual. Astfel este Hotararea nr. 22 din 26 iunie 2007, a Consiliului Local Zagon din judetul Covasna, privind conferirea titlului de cetatean de onoare unor locuitori ai comunei Zagon.[19]

In ceea ce priveste actele administrative individuale ce au ca obiect bunurile din patrimoniul public local, trebuie facuta precizarea ca acestea sunt de competenta consiliilor locale si judetene, art. 125 (1) din Legea nr. 215/2001 stabilind ca, consiliile locale si judetene sunt acelea care hotarasc ca bunurile ce apartin domeniului public sau privat de interes local sau judetean, dupa caz, sa fie date in administrarea regiilor autonome si institutiilor publice, sa fie concesionate, ori inchiriate, respectiv sa fie vandute ori cumparate bunurile din domeniul privat de interes local sau judetean, in conditiile legii.[20]

Art. 121 din Legea nr. 215/2001 defineste patrimoniul unitatilor administrativ - teritoriale ca fiind totalitatea bunurilor imobile si mobile care apartin domeniului public si privat de interes local, precum si a drepturilor si obligatiilor cu caracter patrimonial (art. 121 din Legea 215/2001), iar conform art. 19 din aceeasi lege, unitatile administrativ - teritoriale sunt persoane juridice, avand capacitate juridica deplina si un patrimoniu propriu.