Conceptul de administratie publica – Administratia de stat din teritoriu (de nivel local)

Conceptul de administratie publica – definire

Dictionarul explicativ al limbii romane defineste „administratia” ca fiind totalitatea organelor administrative ale unui stat, iar verbul „a administra” ii da sensul de a conduce, a carmui, a administra.

In inteles general conceptul de „administratie” face trimitere la exercitarea puterii executive a unui stat, la sistemul de autoritati publice care infaptuiesc puterea executiva si nu in ultimul rand la conducerea chiar si cu sensul de „gospodarire” a unei intreprinderi, institutii, unitati administrativ-teritoriale.

Daca dorim sa facem referire la conceptul de administratie publica, va trebui luate in considerare preocuparile cercetatorilor in domeniu incepand cu secolul XX.

Profesorul Paul Negulescu (1874-1946), in prima jumatate a sec. XX,   considera ca „administratia” cuprinde intreaga activitate a statului, care, insa nu este nici legiferare si nici justitie”

El defineste administratia publica ca fiind: „o institutie complexa care reuneste toate serviciile publice destinate sa satisfaca anumite interese generale, regionale sau comunale”.

Acelasi autor releva faptul ca, administratiile publice (stat, judet, municipiu, oras, comuna) „sunt personalizate” respectiv au personalitate juridica ceea ce inseamna ca au initiativa, raspundere si capacitate juridica pentru a emite acte de putere publica ce se pot realiza inclusiv cu forta de coercitie a statului.

In perioada posbelica, specialistii in domeniu recurg frecvent la termeni de: administratie, administratie de stat, administratie publica centrala sau locala, activitate executiva sau autoritate executiva.

Unii autori considera de exemplu, ca exista similitudine intre „activitatea administrativa” si „activitatea executiva” (Ilie Ionas; Drept administrativ si elemente ale stintei administratiei, Ed. Didactica si pedagogica, Bucuresti, 1977, p.10).

Daca se face trimitere la principiile Constitutiei Romaniei, majoritatea autorilor dau notiunii de administratie publica dublu sens si anume:

1.     Un sens formal organic (de organizare);

2.     Un sens material -functional ( de activitate).

O definire din punct de vedere al sensului formal de organizare o da Ioan Moraru; dupa care prin administratie publica se intelege:” ansamblul mecanismelor (autoritati publice, institutii publice), care pe baza si in exercitarea legii realizeaza o activitate cu un anumit specific bine conturat” (Drept constitutional si institutii publice, Ed.Hoturismul, Bucuresti, 1992, p.137).

Dupa al II-lea sens cel material-functional, prin administratie publica se intelege: activitatea de organizare a executarii si de executare in concret a legilor, in principal de catre partile care compun acest mecanism, urmarindu-se satisfacerea interesului general prin asigurarea bunei functionari a serviciilor publice si prin executarea unor prestatii catre particulari (Rodica Narcisa Petrescu, Drept Administrativ, Ed. Accent Cj-Np 2004, p.19).

O definitie care reuneste cele doua sensuri o da Antonie Iorgovan care defineste administratia publica, ca fiind:„ansamblul activitatilor Presedintelui Romaniei, Guvernului, autoritatilor administrative autonome locale si, dupa caz, structurile subordonate acestora prin care, in regim de putere publica, se aduc la indeplinire legile sau, in limitele legii se presteaza servicii publice” (Tratat de drept administrativ, Ed. All Beck, Bucuresti, p.70).

1.2.Sistemul administratiei publice in Romania

In conformitate cu dispozitiile Constitutiei Romaniei, a legilor organice de functionare si a functiilor pe care le are de indeplinit, administratia publica in Romania este formata dintr-un sistem de autoritati la nivel central si la nivel local cu urmatoarea structura:

1.     Administratie publica centrala compusa din:

a. institutiile superioare:

Presedintele Romaniei si Guvernul Romaniei in legatura cu care este acreditata teza unui executiv bicefal.

Presedintele Romaniei, are atributii administrative si este considerat autoritate a administratiei publice.

Atributiile sale se refera la:

Poate lua parte la sedintele de Guvern in care se dezbat probleme de interes national privind politica interna si externa, apararii tarii si asigurarea ordinii publice (art. 87 alin.1 din Constitutie);

ESEU: Dezvoltare regionala - test grila ESEU: Politicile de solidaritate, politici sociale si coeziunea europeana

Poate consulta Guvernul cu privire la probleme urgente si de importanta deosebita (art.86);

Incheie tratate internationale ce au fost in prealabil negociate de Guvern supunandu-le spre ratificare Parlamentului (art. 91, alin.1)

Aproba infiintarea, desfiintarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice la propunerea Guvernului (art.91, alin.2);

Este comandantul fortelor armate si indeplineste functia de sef al C.S.A.T. (art.92) etc.

Guvernul Romaniei este institutia executiva care impreuna cu Presedintele Romaniei, in baza art. 101 din Constitutie, „asigura realizarea politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea generala a administratiei publice, atribut care rezulta si din art. 11 lit. A al Legii nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor.

Trebuie facuta precizarea ca intre presedintele Romaniei si Guvern nu exista raporturi de subordonare ci raporturi de colaborare.

b.     Institutiile administratiei publice centrale ;

1.     Ministerele, organizate si functionale in subordinea exclusiva a Guvernului (vezi art. 35 din Legea 90/2001). In sensul reglementarilor din Constitutie (art.117), „ Ministerele se infiinteaza,se organizeaza si functioneaza potrivit legii”.

In literatura de specialitate ministerele sunt clasificate in raport cu activitatea pe care o realizeaza in:

ministere cu activitate economica (Ministerul Economiei si Finantelor, Agriculturii si Dezvoltarii Rurale,etc.;

ministere cu activitate social-culturala si stiintifica,(Ministerul Muncii,Solidaritatii Sociale si Familiei, Ministerul Educatiei si Cercetarii, Ministrul Sanatatii ;

ministere cu activitate administrativa, M.A.E., M.I.R.A., M.A.N., Ministerul Justitiei;

2.     Autoritati si agentii nationale, AVAS, ARIS, ANFP, ANRMAP, ANSV, etc. functionale in subordinea exclusiva a Guvernului.

3.     Autoritati administrative autonome;

O prima categorie sunt cele infiintate direct prin Constitutie: Avocatul Poporului, CSAT, SRI, Curtea de conturi, Serviciile publice de radio si televiziune si Consiliul legislativ. A doua categorie sunt cele infiintate prin legi organice cum este cazul :Consiliul Economic si social, Consiliul Concurentei,Consiliul National al Audiovizualului.

Desi sunt ,autoritati administrative datorita activitatii pe care o desfasoara ele se gasesc in raport de subordonare nu fata de Guvern ci fata de Parlament, exceptie face CSAT-ul.

4.     Institutii bugetare, regii autonome si societati comerciale subordonate ierarhic sau Guvernului sau unuia dintre ministere.Pot fi citate in aceasta categorie: Teatre nationale, Opera romana, Spitale, Universitati, Regii autonome( a gazelor naturale, a huilei, a padurilor etc.), S.N.Transgaz, Sistemul National de Gospodarire al apelor.

Eficientizarea cheltuielilor publice alocate institutiilor publice (comentariu)

In stricta relatie cu arealul institutional construit in administratia publica din Romania, apare problema eficientizarii cheltuielilor publice pe fondul recesiunii economice si al respectarii acordurilor incheiate cu institutiile financiare internationale, Comisia Europeana, Fondul Monetar, Banca Mondiala. Este necesar acest demers in conditiile in care excesul de zel in creerea unor institutii noi, a capatat dimensiuni care nu se justifica. Primele vizate sunt agentiile guvernamentale care urmeaza a fi reduse dar se au in vedere si masuri de reducere a cheltuielilor bugetare sau pentru sustinerea mediului de afaceri.

Agentiile guvernamentale

Numarul agentiilor guvernamentale urma sa fie redus la jumatate, de la 223 la 112, cu restructurarea 9.466 de posturi. Impactul deosebit venea din faptul ca veniturile proprii ale agentiilor sau ale diverselor autoritati sunt evidentiate in bugetul de stat.

Reducerea cheltuielilor bugetare

Reducerea cheltuielilor bugetare se urmareste a fi realizata prin reorganizarea autoritatilor si institutiilor publice, reducerea cheltuielilor de personal in cadrul autoritatilor si institutiilor publice, consolidarea disciplinei financiare in cadrul regiilor autonome si companiilor cu capital de stat si limitarea posibilitatii de cumul al pensiei cu salariul.

Pentru diminuarea cheltuielilor, in perioada octombrie-decembrie 2009, conducatorii autoritatilor si institutiilor publice, indiferent de modul de finantare, au avut obligatia de a diminua cheltuielile de personal, in medie cu 15,5% lunar. Ajustarea s-a realizat prin aplicarea unor masuri de genul :

T    acordarea personalului propriu, indiferent de statutul acestora, de zile libere fara plata pentru o perioada de pina la 10 zile lucratoare,

T    reducerea programului de lucru,

Modalitatea de aplicare a masurilor precizate era prevazut a se stabili cu acordul salariatului, dupa consultarea organizatiilor sindicale sau, dupa caz, a reprezentantilor salariatilor. In lipsa acordului sau in cazul in care, urmare a optiunii exprimate de salariat, nu se poate asigura continuitatea serviciului de interes public, intervalul si numarul de zile libere, precum si reducerea programului se stabilesc de conducatorul institutiei publice astfel incat sa nu fie efectuate mai mult de 4 zile libere intr-o luna, iar diminuarea salariului sa nu depaseasca nivelul prevazut.

In ceea ce priveste masura privind cumulul pensiei cu salariul, legea mentioneaza ca beneficiarii dreptului la pensie apartinind atit sistemului public de pensii, cit si sistemelor neintegrate sistemului public care realizeaza venituri salariale sau asimilate acestora pot cumula pensia neta cu veniturile astfel realizate daca nivelul acesteia nu depaseste nivelul salariului mediu brut pe economie utilizat la fundamentarea bugetului asigurarilor sociale de stat si aprobat prin legea bugetului asigurarilor sociale de stat.

Aplicarea masurilor luate trebuia sa reduca cheltuielile de personal cu 1,5 mld. lei in 2009, cu 218,8 mil. lei in 2010, cu 228,8 mil. lei in 2011, cu 240,7 mil. lei in 2012 si cu 253,8 mil. lei in 2013, cu o medie a celor cinci ani de 502,8 mil. lei.

Masurile s-au dovedit necesare dar modul de aplicare poate fi discutat. Un tratament uniform al institutiilor publice in raport cu aceste cheltuieli se dovedeste inechitabil si pagubos din perspectva eficientizarii procesului administratiei publice.De altfel, masurile de ajustare a cheltuielilor bugetare luate in anul 2009 nu s-au dovedit suficiente, fiind urmate in acest an de reducerea, mult disputata, a salariilor personalului bugetar cu 25%.

2.     Administratia de stat din teritoriu (de nivel local)

1. Institutia prefectului

Institutia prefectului isi are originea in timp, dupa unii autori in Roma Antica (prefectus urbis) sau dupa altii (Marcel Waline, Droit admininstratif, Paris 1963) in perioada napoleoniana. In Romania intalnim aceasta institutie inainte de Unirea Principatelor.

Din punct de vedere legislativ reglementarea o gasim in Legea comunala din 1 aprilie 1864 si in Legea pentru infiintarea Consiliilor judetene nr. 396 din 2 aprilie 1864, unde la art. 91 se precizeaza: „prefectul, cap al administratiei judetene dirigue toate lucrarile acestei administratiuni si executa hotararile consiliului judetean”.

Mai tarziu legea administrativa din 3 august 1929 prevedea numirea prefectului prin decret regal la propunerea Ministerului de Interne si infiintarea a 5 directiuni ministeriale ca centre de administratie si inspectie locala, la Bucuresti, Cluj, Craiova, Iasi si Timisoara.

Atributiile prefectului se regaseau in reprezentarea Guvernului in judet, control si supraveghere al administratiilor locale din judet, sef al politiei din judet. Institutia prefectului nu se regaseste in administratia publica din Romania in perioada postbelica pana in anul 1990. Dupa evenimentele din 1989 ea isi reia locul in sistemul administratiei publice din Romania, fiind reglementata de Constitutia Romaniei, Legea 69/1991, Legea 215/2001 a administratiei publice locale si ulterior Legea 340/2004, modificata prin OUG nr. 179 din 14 decembrie 2005, ca autoritate deconcentrata a Guvernului in judete si in municipiul Bucuresti.

Atributiile conferite de Constitutie institutiei prefectului sunt:

reprezentant al Guvernului;

sef al serviciilor statului din judet;

tutela administrativa pentru supravegherea respectarii legii de catre autoritatile publice locale;

Prin lege organica se stabilesc si atributiile specifice referitoare la:

aplicarea legilor in teritoriu,

aplicarea programului de Guvernare,

asigurarea climatului de pace sociala,

stabilirea prioritatilor de dezvoltare teritoriala,

legalitatea actelor emise de consiliile locale,

indeplinirea masurilor stabilite pentru situatii de urgenta,

asigura realizarea planului de masuri pentru integrare europeana (?),   

hotaraste cooperarea sau asocierea cu institutiile similare din strainatate.

2. Serviciile deconcentrate

Serviciile deconcentrate au dubla subordonare, in plan vertical fata de ministerele sau institutiile centrale autonome ca reprezentante ale acestora in unitatile administrativ teritoriale, pentru indeplinirea atributiilor specifice iar in plan orizontal, institutiei prefectului, Ele sunt organizate institutional in numar de 41 de directii generale, inspectorate, oficii, inspectii, etc. Structura precum si problematica actuala in legatura cu acestea este prezentata in cadrul temei 2 a cursului.

3. Sistemul administratiei publice la nivel local este compus din:

1.     Consilii locale

2.     Primari

3.     Consilii judetene

4.     Directii, servicii publice, regii autonome sau societati comerciale aflate in subordinea Consiliilor locale si judetene.

Constitutia Romaniei (art.121) reglementeaza rolul administratiei publice la nivel local: „Autoritatile administratiei publice, prin care se realizeaza autonomia locala in comune si orase, sunt consiliile locale alese si primarii alesi, in conditiile legii”.

Art. 122 din Constitutie legifereaza ca: „Consiliul judetean este autoritatea administratiei publice pentru coordonarea activitatii consiliilor comunale si orasenesti, in vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean”.

Modul de alegere al acestor autoritati este votul universal, egal, direct, secret si liber exprimat in conditiile Legii nr. 67/2004 modificata, iar metodologia de constituire, organizare, functionare si atributiile sunt stabilite prin Legea 215/2001 cu modificarile ulterioare.

Atributiile consiliilor locale si a celor judetene se pot grupa pe cinci domenii de actiune :

1.     Organizare si functionare aparat propriu si al institutiilor si serviciilor de interes judetean subordonate, (infiintare sau reorganizare servicii publice, regii autonome, societati comerciale, regulamente de organizare si functionare);

2.     Dezvoltarea economico-sociala a judetului (aprobarea bugetului propriu, contractarea unor imprumuturi, stabileste impozite si taxe de interes local, adopta strategii, prognoze si programe de dezvoltare economico-sociala si de mediu a judetului, aproba P.A.T.J, aproba proiecte pentru investitii de interes judetean si local);

3.     Gestionarea patrimoniului – hotarasc vanzarea sau dare in administrare – concesionare, inchiriere, a bunurilor proprietate publica a judetului.

4.     Gestionarea serviciilor publice pe raza de competenta – servicii sociale, educatie, sanatate, cultura, sport, ordine publica, situatii de urgenta, mediu, evidenta persoanelor, drumuri;

5.     Cooperare institutionala – cu institutii teritorial administrative din tara sau strainatate.