Controlul administrativ al actiunii colectivitatilor locale

Controlul administrativ al actiunii colectivitatilor locale

Instituirea controlului general al statului, in genere a controlului de tutela administrativa, asupra organizarii si functionarii administratiei publice locale, isi regaseste ratiunea in necesitatea existentei unei legaturi organice intre autonomia locala si lege, respectiv, intre interesele locale, comunale, orasenesti si judetene si interesele nationale, exprimate prin lege.

In conditiile in care statul a incetat sa-si asume singur sarcina administrarii societatii, impartind-o cu unitatile administrative ca persoane juridice de drept public ce sunt organizate si functioneaza autonom, raporturile juridice existente intre aceste subiecte au imbracat o alta forma, excluzandu-se vechile racorduri ierarhice de subordonare, carora li se substituie raporturile de colaborare si conlucrare. In acest sens, apreciem ca edificatoare, in contextul legislatiei romanesti, prevederile art. 132, alin. 2 din Legea administratiei publice locale, potrivit carora intre prefecti, ca autoritati de tutela, pe de o parte, si consiliile locale, consiliile judetene si primarii, pe de alta parte, nu exista raporturi de subordonare.

Prin eliminarea raporturilor de subordonare intre autoritatile administratiei publice locale si alte organe nu inseamna, insa, lipsa oricaror relatii, acestea mentinandu-se prin intermediul controlului administrativ, atat cu privire la actele juridice cat si a activitatii functionarilor publici. Un astfel de control asupra actelor nu poate fi conceput decat ca un control de legalitate al carui obiect il constituie exclusiv verificarea conformitatii acestor acte administrative cu continutul legii si al altor acte normative, implicand, deci, doar dreptul autoritatilor de control de a aprecia legalitatea si nu oportunitatea.

In acest context, problema tutelei administrative se pune nu numai intre acele autoritati administrative intre care nu exista subordonare ierarhica. Astfel, autoritatile administratiei de stat exercita un control de tutela administrativa asupra autoritatilor administrative proprii ale comunitatilor locale, care urmareste asigurarea respectarii legilor si intereselor statale de catre autoritatile supuse controlului, constituindu-se intr-o forma a controlului administrativ special.

Desi aceasta forma a controlului administrativ opereaza in sistemul administratiei publice romanesti, legislatia actuala nu-l mai reglementeaza in mod expres sub aspect terminologic, nici  si sub aspectul „continutului” tutelei administrative. Ratiunea pentru care actuala Constitutie nu mai consacra expres controlul de tutela, este fundamentata pe considerente de ordin politic, si anume, ca o asemenea notiune ar fi socat, atunci cand se cautau formele care sa exprime ideea de autonomie, dupa zeci de ani de regimuri autoritare considerandu-se extrem de necesara punerea bazelor unei autonomii locale reale.

Asadar, desi nu este prevazut in mod expres nici de Constitutie si nici de alte legi organice, regimul tutelei administrative este prezent si in sistemul administratiei publice romanesti, incluzand anumite forme ale controlului administrativ exercitat asupra autoritatilor administrative ce reprezinta colectivitatile locale.

Prin urmare, controlul de tutela administrativa, ca parte componenta a regimului de supraveghere generala a statului asupra administratiei colectivitatilor locale, se constituie intr-o forma a controlului administrativ corelata si adaptata principiului descentralizarii administrative, apropiindu-se tot mai mult de acea forma moderna a controlului administrativ corespunzator sistemului de administratie publica fundamentat pe principiul autonomiei locale.

Raporturile dintre autoritatile centrale si teritoriale, caracterizate prin grade diferite de dependenta fata de centru, pe baza principiilor care domina organizarea administratiei publice, impun cu stringenta exercitarea unor forme a controlului administrativ adecvate, menite a asigura functionalitatea administratiei publice in limitele legii.

Fata de aceasta, consideram ca, in raport de modul concret de organizare a administratiei publice, fiecarui principiu trebuie sa i se asocieze o anumita forma a controlului administrativ, astfel incat sa se asigure o concordanta fireasca intre trasaturile regimului administrativ si tipul controlului exercitat.

Sistemul fundamentat pe principiul descentralizarii administrative, presupune eliminarea puterii ierarhice a organelor centrale fata de cele locale si inlocuirea acesteia cu tutele administrativa. Pe masura ce descentralizarea se extindea, culminand cu statuarea principiului autonomiei locale, ca principiu fundamental al organizarii si functionarii administratiei publice locale, notiunea tutelei administrative isi pierde treptat din continut, astfel ca posibilitatile de control ale organelor centrale asupra colectivitatilor locale isi reduc amploarea si importanta.

Edificator, in acest sens, este cazul Frantei, care, in anul 1982 a renuntat la sistemul de aprobare a actelor colectivitatilor locale de catre autoritatile centrale si la anularea acestora pe cale administrativa in favoarea institutiei judetene. In consecinta, tutela administrativa, atat in concept cat si in terminologie, a fost inlocuit prin controlul jurisdictional, care se limiteaza la verificarea actelor, fara a se statua asupra oportunitatii acestora.

Abandonarea conceptiei clasice a tutelei administrative si inlocuirea ei cu cea de control administrativ asupra actiunii colectivitatilor locale, este prevazuta si in Carta Europeana a autonomiei locale, care statueaza aceasta noua forma a controlului si care trebuie reglementata in cadrul legislatiilor nationale numai prin lege sau prin Constitutie.

Fiind cu precadere un control de legalitate, controlul administrativ al colectivitatilor locale trebuie sa aiba in vedere respectarea proportionalitatii interventiei autoritatii de control in raport cu importanta intereselor pe care aceasta intelege sa le ocroteasca. Asadar, indiferent de natura regimului administrativ statuat, pe linia trecerii de la centralizare la descentralizare si autonomie locala, controlul administrativ reprezinta o necesitate in sistemul administratiei publice, insa forma si continutul efectiv al acestuia, racordandu-se particularitatilor imprimate de respectivul regim administrativ.

Se contureaza, astfel, o forma noua  a controlului administrativ, care reflecta, in esenta, restrangerea prerogativelor autoritatilor de tutela ale statului, pana la limitele lor „minime”, in contextul regimului de supraveghere a autoritatilor colectivitatilor locale si care consta in exercitarea controlului de legalitate, deopotriva, atat de organele puterii executive cat si de organele puterii judecatoresti.

Consideram ca generarea unei asemenea forme a controlului administrativ, care imbina caracteristicile controlului de tutela administrativa cu cele ale controlului judecatoresc, este consecinta aplicarii principiului autonomiei locale, principiul democratic care sta la baza organizarii si functionarii administratiei publice locale moderne. Acest control este, in principiu, un control de legalitate, inclusiv cu referire la respectarea principiilor constitutionale si se exercita, de regula, posterior emiterii actului administrativ, ceea ce il distinge de institutia tutelei administrative.