Controlul administrativ exercitat de catre autoritatile independente de tip ombudsman in statele Uniunii Europene

Controlul administrativ exercitat de catre autoritatile independente de tip ombudsman in statele Uniunii Europene

1. Aparitia si dezvoltarea institutiei Ombudsman - ului

Proliferarea institutiilor de tip Ombudsman sau Mediator in cea de-a doua jumatate a secolului XX a fost generata de un complex de factori de natura politico-administrativa, pe fondul dezvoltarii statului de drept, a carui principala coordonata a constituit-o intarirea protectiei legale a drepturilor cetatenilor.

Astfel, cresterea semnificativa a sarcinilor administratiei publice, pe masura complexitatii din ce in ce mai accentuate a vietii economice si sociale a ingreunat derularea raporturilor dintre cetateni si administratie, conlucrarea dintre cele doua parti nefiind deloc facila. Consecinta unei astfel de stari de lucruri a reprezentat-o neincrederea, reticenta si resemnarea cetatenilor, care au inceput sa manifeste rezerve fata de structurile administrative excesiv de birocratice, fiind pusi adesea in fata unor proceduri anevoioase, extrem de formalizate.

Prin urmare, numeroase state au ajuns la concluzia ca institutiile traditionale de protectie juridica a cetatenilor si de control a autoritatilor administratiei publice nu mai erau in masura sa rezolve aceste conflicte, fiind, asadar, necesara conceperea si institutionalizarea unor instrumente juridice noi si eficace, care sa se alature celor deja existente.

In perioada anilor ’50, in majoritatea statelor europene s-a cristalizat ideea introducerii in sistemele nationale de drept a institutiei  mediatorului, avand ca punct de pornire, in constructia propriei institutii, adaptata conditiilor si relatiilor nationale, modelul suedez al Ombudsman-ului.

Institutia suedeza Ombudsman va servi drept model tuturor ombudsman-iilor din intreaga lume, caracteristicile acestuia ramanand valabile si in zilele noastre, cu mici modificari, desi acesta a ramas in limitele frontierelor scandinave pe toata durata secolului al XIX-lea.

Prima tara care a preluat acest model a fost Finlanda, in anul 1919, care a instituit functia de „mediator”, urmata de Danemarca in 1954, prin instituirea „ombudsman-ului pentru administratia civila si armata”, de Germania in 1957 – „wehrbeauftrager”, de Norvegia in anul 1962 – „mediator pentru administratia civila”, de Marea Britanie in 1967 – „mediator” si de Franta in anul 1973 – „mediator”. A urmat instituirea in Portugalia, in anul 1975, a „provedorului de justitia”, in Austria, in anul 1977 a „triumviratului” de mediatori, in Irlanda, in anul 1980, a „ombudsman-ului”, in Spania,in anul 1981,  a „aparatorului poporului”, in Olanda, in anul 1982, a „ombudsman-ului national”, in Polonia, in anul 1987, a „ombudsman-ului pentru protectia drepturilor civile. Romania, inspirata din aceeasi traditie a ombudsman-ului, urmand coordonatele evolutiei institutiei, dar si experienta celorlalte state europene, imprumuta si ea aceasta institutie, pe care o consacra pe cale constitutionala, prin statuarea Avocatului Poporului in anul 1991.

Mai mult, in ultimul deceniu, institutia Ombudsman-ului a depasit granita statala, fiind imprumutata chiar de catre diverse organizatii internationale (Uniunea Europeana – mediatorul european), ori recomandata statelor membre in vederea preluarii ei (Consiliul Europei).

Neavand putere de constrangere, Ombudsman-ul, nu de putine ori a facut obiectul unor critici puternice, fiind considerat ca o institutie pur decorativa, al carui bilant nu se ridica intotdeauna la nivelul asteptarilor si sperantelor celor care au dorit introducerea sa in Franta ce a atras aparitia unui curent al scepticilor.

In opinia noastra, mediatorul francez, reprezinta mai degraba un ombudsman cicalitor, ce dispune de prea putine mijloace pentru a lupta impotriva principalelor carente ale administratiei - formalismul, pasivitatea, neexecutarea deciziilor justitiei, opinie la care ne raliem si noi. Dincolo de inerentele greutati, specifice oricarui debut, gratie rezultatelor pozitive inregistrate in ultima perioada, urmare recomandarilor mediatorului, curentul reticent s-a mai risipit, astfel ca astazi putem afirma ca institutia mediatorului a reusit sa se inradacineze progresiv, devenind parte integranta a sistemului administrativ, castigandu-si titlul de putator de cuvant al echitatii administrative.

2. Definitia Ombudsman-ului

Plecand de la etimologia cuvantului ombudsman, de origine suedeza, ce se traduce prin „cel care pledeaza pentru altul”, reprezinta acea institutie recunoscuta de Constitutie sau printr-un act juridic al autoritatii legiuitoare, condusa de o persoana independenta responsabila, de regula, doar in fata Parlamentului, abilitata sa primeasca plangerile cetatenilor sau care actioneaza din proprie initiativa pentru apararea legalitatii actelor juridice sau administrative, face recomandari ori sugestii si care face publice informari anuale.

Ombudsman-ul este o institutie cu caracteristici speciale, deoarece, spre deosebire de cele trei autoritati publice ce exercita atributele de suveranitate legislativa, executiva si judecatoreasca, el nu dispune de putere de decizie, astfel ca activitatea pe care o desfasoara are la baza doar autoritatea sa morala, intemeindu-se in principal pe prestigiul sau.

In materie de actiune administrativa, el are menirea ca separat de actiunea politica, sa garanteze legalitatea actelor administratiei publice, urmarind ca finalitate ca cetatenii sa dispuna de o alta cale institutionala pentru apararea drepturilor si intereselor lor. Prin urmare, mijloacele uzitate de ombudsman in derularea actiunii sale constau in persuasiune si influentare, in valoarea unei magistraturi de opinie, in superioritate bazata pe cunoastere impartiala a faptelor sau situatiilor, in folosirea stiintei juridice pentru demonstrarea legalitatii sau ilegalitatii, in prudenta diplomatica privitoare la concilierea partilor in litigiu si, respectiv, intr-un simt al echilibrului si al echitatii privitor la identificarea actelor incoerente ale administratiei.

Departe de a se constitui intr-un tribunal suprem sau o instanta superioara de judecata, ombudsman-ul dispune, totusi, de suficiente posibilitati pentru a pune in valoare si de a apara drepturile cetatenilor incalcate de administratie, deruland o activitate constanta de supraveghere a legalitatii actiunii administrative. Insa functia principala a ombudsman-ului  rezida in constatarea formala a corectitudinii activitatii administratiei publice.

3. Caracteristicile Ombudsman-ului

Aceasta institutie, care actioneaza independent, este creata printr-un act al puterilor statului, al carui conducator, numit fie de catre Parlament, fie de catre Guvern si a carei misiune generala consta in supravegherea activitatii administratiei publice, are menirea de a inspecta, dea demasca erorile, abuzurile sau ilegalitatile administratiei, recomandand masuri concrete de inlaturare a acestora, dand publicitatii rezultatele cercetarii sale.

In opinia lui Donald C. Rowat, cele trei caracteristici principale ale institutiei Ombudsman-ului, care se regasesc in majoritatea sistemelor europene de drept, sunt urmatoarele:

a) in primul rand, ombudsman-ul primeste plangerile particularilor contra administratiei, carora incearca sa le gaseasca o solutie atunci cand constata ca sunt intemeiate;

b) in al doilea rand, ombudsman-ul nu este abilitat sa dea instructiuni sau sa anuleze o decizie, intrucat el nu poseda o putere directa asupra administratiei;

c) in al treilea rand, un aspect fundamental care distinge ombudsman-ul de o instanta administrativa este independenta sa fata de puterea executiva.

Din aceasta perspectiva, ombudsman-ul indeplineste urmatoarele functiuni: functia de supraveghere a respectarii drepturilor fundamentale si a legalitatii activitatii administratiei; functia de cercetare si de control a administratiei publice; functia de mediere sau de recomandare a unor noi masuri legale; functia de sanctionare sau de penalizare a actelor autoritatii care ii ingreuneaza activitatea.

Acestea sunt in esenta prerogative care oglindesc imaginea unei institutii ce se constituie intr-o garantie proprie statului de drept, care se adauga celorlalte deja existente – contenciosul administrativ, contenciosul constitutional, al carei unic sens este acela de a asigura si proteja drepturile si libertatile cetatenilor impotriva abuzurilor statului.

In acelasi timp, trebuie precizat si ceea ce nu este ombudsman-ul, si nume: nu este legiuitor – nu poate dispune masuri cu forta de lege; nu este organism de guvernare – capabil sa ia decizii in politica statului; nu este judecator – apt sa transeze definitiv litigiilor de natura contencioasa; dupa cum nu este avocat – cu competenta de a apara cetatenii in fata instantelor sau pentru probleme personale.

Existenta sa in organizarea institutionala a unui stat, reprezinta, in esenta, un semn distinctiv al regimului democratic, ombudsman-ul nefiind prezent in regimurile autoritare, dat fiind scopul fundamental al actiunii sale, respectiv apararea cetatenilor de abuzurile autoritatilor administratiei publice.