Izvoarele formale nescrise ale dreptului administrativ

IZVOARELE FORMALE NESCRISE ALE DREPTULUI ADMINISTRATIV

1. Cutuma sau obiceiul juridic

Reprezinta uzajul care a fost implantat intr-o anumita colectivitate, pe care aceasta colectivitate il considera obligatoriu din punct de vedere juridic.

Obiceiurile, potrivit unor conceptii, au o sfera mai larga decat dreptul, in ele regasindu-se germenele organizarii juridice a societatii.

Intr-o formula sintetica, este dreptul creat de obiceiuri, ,jus moribus constitutum” .

Obiceiul este sentimentul general admis al caracterului juridic obligatoriu al unui anumit comportament social.

Potrivit unei definitii deosebite prin continut si formulare, obiceiul este ceea ce s-a hotarat printr-un tacit consimtamant sa jie obligatoriu in sensul legii si a fost socotit lunga vreme ca obligatoriu, aceasta este norma consuetudinara sau norma izvorata din obicei.

Autorul citat considera ca pentru ca un obicei sa fie un izvor de drept se cer doua conditiuni:

a)  sa fie indelungat, longa inveterata diuturna consuetudo;

b) sa fie socotit de toata lumea ca avand caracter obligatoriu in sensul legii.

Tara in care obiceiul ocupa un loc important in planul teoriei dreptului este Elvetia.

Se recunoaste de catre doctrina ca, alaturi de normele edictate, dreptul, in general, si dreptul administrativ in special, cunoaste si asa-zisul „drept needictaf sau „nescris”. Se impune a se preciza, insa, ca „aceste reguli nescrise au ca element comun faptul ca ele nu pot deroga de la regtdile scrise, de acelasi rang sau de unul superior”.

Doctrina elvetiana impune doua conditii care trebuie cumulativ indeplinite pentru ca o norma cutumiara sa reprezinte o norma juridica, care se regasesc si in lucrarea citata anterior:

a) practica indelungata;

b) sentimentul unanim al caracterului obligatoriu.

Cele doua conditii se presupun si numai impreuna pot transforma o practica cutumiara intr-o norma de drept.

Acestor doua trasaturi, practica indelungata (repetabilitatea) si caracterul obligatoriu, le-a fost adaugata, de unii autori, si conditia ca obiceiul sa fie recunoscut de autoritatea normativa, adica sa se bucure de garantarea indeplinirii lui prin recurgerea, in caz de neconformare, la forta de constrangere a statului.

In Belgia este recunoscut principiul conform caruia „obiceiul nu poate prevala unui text formal. El poate acoperi doar lacunele legii pozitive”. Asadar, dreptul cutumiar reprezinta o sursa recunoscuta de drept, care joaca insa un rol secundar in dreptul administrativ belgian.

In Franta, se considera ca obiceiul „nu poate sa joace decat un rol minim”⁵. Desi, in principiu, in aceasta tara dreptul cutumiar este recunoscut ca fiind o sursa a dreptului, el joaca numai un rol subordonat in dreptul administrativ.

In Germania, dreptul cutumiar este aplicat numai la nivelul autoritatilor locale, insa aplicarea lui depinde de folosirea prelungita si continua, ca si de credinta acelora care participa ca aceasta folosire este legal justificata.

In Italia, Codul civil enumera, in art. 1, ierarhia izvoarelor de drept, iar obiceiul ocupa locul trei in aceasta ierarhie, dupa statutul si reglementarile juridice. O asemenea pozitie semnifica faptul ca dreptul cutumiar nu se poate aplica contra lege, ci doar secundum legem si preater legem.

Si in Danemarca se recunoaste statutul dreptului

cutumiar de izvor de drept, dar el are o relevanta minora pentru dreptul administrativ.

In Irlanda, dreptul cutumiar, ca si doctrina, respectiv opiniile celor mai competenti autori de specialitate, sunt considerate surse secundare ale dreptului.

In Olanda, dreptul cutumiar este recunoscut ca un veritabil izvor de drept, insa nu are prea multa relevanta pentru dreptul administrativ.

In Spania, problema statutului cutumei ca izvor de drept nu este inca clarificata, insa in ceea ce priveste dreptul administrativ, cu greu ii poate fi recunoscuta vreo influenta.

1.1. Consacrarea obiceiului ca izvor de drept potrivit Constitutiei Romaniei din 1991

O superba pledoarie pentru calificarea obiceiului ca izvor de drept regasim la Nicolae Titulescu, si pentru frumusetea dulcelui grai romanesc, o reproducem si noi, nutrind speranta ca citirea ei va face o reala placere cititorilor nostri. „Dreptul care rezulta din obicei are un imens avantagiu: este in permanenta calat pe trebuintele momentului. S-a schimbat trebuinta, se schimba si obiceiul. Este drept suplu, maleabil prin excelenta si veti vedea ca aceasta necesitate a dreptului de a fi suplu este socotita atat de imperioasa, incat au fost unii autori care au judecat orice transformare a dreptului consuetudinar ca un regres. “

Probabil acest imens avantagiu 1-a avut in vedere si legiuitorul constituant roman, care, prin dispozitiile cuprinse in legea fundamentala a tarii, ingaduie concluzia ca obiceiul sau cutuma a devenit izvor de drept de rang constitutional.

Avem in vedere mai intai art. 44 alin. (6) care prevede ca ,JDreptul de proprietate obliga la respectarea sarcinilor privind protectia mediului si asigurarea bunei vecinatati, precum si la respectarea celorlalte sarcini care potrivit legii sau obiceiului, revin proprietarului”.

Un alt text din Constitutie care trebuie pus in discutie este art. 120 alin. (1), care consacra principiile care guverneaza administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale, respectiv descentralizarea, autonomia locala si deconcentrarea serviciilor publice⁴. Principiul autonomiei locale permite, cum s-a exprimat deja in literatura de specialitate, ca anumite practici specifice locului sa capete, in timp, semnificatia unor reguli obligatorii pentru personalul din administratia publica, astfel incat incalcarea lor sa atraga aceleasi consecinte ca si incalcarea unei norme propriu-zise de drept.

2. Jurisprudenta

Jurisprudenta este felul in care tribunalele interpreteaza legea. Exista state unde modul de interpretare judecatoreasca a legii constituie un izvor de drept.¹ Astfel, doctrina franceza admite ca „dintre toate cele trei izvoare nescrise ale dreptului, jurisprudenta, in dreptul administrativ, ramane singura direct creatoare”.

Printre caracterele dreptului administrativ francez se numara si acela ca este un drept esential jurisprudential.

Doctrina franceza actuala apreciaza ca acest rol al judecatorului de a crea norme de drept il transforma pe acesta in jurislator.

Ce se intampla pentru ca aceasta regula jurisprudentiala sa capete autoritate ?

Intrebarea se justifica in contextul in care, din punct de vedere juridic, trebuie recunoscut ca judecatorul nu este legat de o regula astfel formulata la fel cum ar fi legat de o regula scrisa.

Insa in practica, atunci cand Consiliul de Stat, prin jurisprudenta sa, consacra o regula, din acel moment ea este respectata. Si se impune acest respect in ratiunea „grijii fata de securitatea juridica a particularilor, care impune judecatorului aceasta fidelitate fata de propria sa gandire” si fata de rodul acestei gandiri juridice concretizat in norma de drept formulata.

In acelasi spirit, un alt autor afirma categoric ca „dreptul administrativ este un drept facut esential de judecator”.

Situatia nu este insa aceeasi in toate statele. in Germania, instantele judecatoresti au avut contributii importante in ceea ce priveste dezvoltarea dreptului administrativ. Curtea Constitutionala Federala s-a exprimat chiar in sensul in care formarea principiilor generale legale este o sarcina ce apartine, in mod natural, inaltelor Curti. In Anglia, dreptul administrativ general poate fi gasit in primul rand in jurisprudenta, jurisprudenta precedentelor. in virtutea lui stare decisis, Curtile inferioare sunt limitate de deciziile luate de Curtile superioare lor, cu aceeasi jurisdictie. In Belgia, jurisprudenta, cu precadere aceea care apartine Consiliului de Stat, este considerata ca avand un rol decisiv pentru dreptul administrativ. Unele din deciziile Consiliului de Stat, respectiv cele date in anularea unor acte administrative, au forta juridica general obligatorie, se aplica erga omnes si exercita o influenta considerabila in dezvoltarea dreptului administrativ. In Grecia, principiile fundamentale ale dreptului administrativ au fost desprinse din jurisprudenta Consiliului de Stat, care, 1-a randul ei, s-a inspirat din jurisprudenta institutiei omonime din Franta. In Irlanda, jurisprudenta este asezata pe acelasi plan cu actele Parlamentului din punct de vedere al valorii ei de izvor de drept, in vreme ce dreptul cutumiar si doctrina sunt considerate izvoare secundare de drept administrativ. Un rol important ocupa si in Luxemburg, unde procedura administrativa este bazata pe dreptul judecatoresc (jurisprudenta). In schimb, in Portugalia, jurisprudenta administrativa nu are aceeasi semnificatie de care se bucura in Franta iar in Spania nu este recunoscuta ca o sursa de drept.

Am putut constata astfel ca in Europa exista state unde se recunoaste jurisprudentei caracterul de izvor de drept si ca nimic nu ne impiedica, este chiar necesar, sa facem si noi acest lucru. De altfel, cum mai putem vorbi despre efectele inter partes litigantes ale unei decizii judecatoresti prin care se anuleaza un act administrativ cu caracter normativ, de exemplu o hotarare de Guvern, o instructiune a unui minister, si chiar o dispozitie a unui primar sau o hotarare a unui consiliu local sau judetean ?

Actuala lege a contenciosului administrativ a transat aceasta problema, prin art. 23 care prevede ca hotararile judecatoresti definitive si irevocabile, prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ sunt general obligatorii si au putere numai pentru viitor. Ele se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, sau, dupa caz, in monitoarele oficiale ale judetelor sau al municipiului Bucuresti, la cererea instantei de executare ori a reclamantului, fiind scutite de plata taxelor de publicitate. Este vorba, in alti termeni, de caracterul de ordine publica a litigiilor de contencios administrativ care au ca obiect acte administrative normative.

In prezent, in Romania asistam la o contributie deosebita a instantelor judecatoresti de contencios administrativ la consolidarea statului de drept. Aceste instante sunt supuse unei solicitari deosebite, care nu trebuie calificata „ neaparat ca un semn in sensul cresterii abuzurilor autoritatilor publice, ci ca un semn al intelegerii corecte a rolului acestor instante de cei ce se considera vatamati prin actele administrative”.

2.1. Jurisprudenta Curtii Constitutionale

O discutie speciala privind calitatea jurisprudentei ca izvor de drept credem ca se cuvine a fi facuta in ceea ce priveste jurisprudenta Curtii Constitutionale.

Apartenenta contenciosului constitutional la dreptul public impune examinarea problematicii efectelor deciziilor pronuntate de Curtea Constitutionala in sensul cel mai larg posibil, mergand pana la justificarea opozabilitatii erga omnes a acestor decizii.

Potrivit art. 147 alin. (4) din Constitutie, deciziile Curtii Constitutionale sunt obligatorii si au putere numai pentru viitor. Ele se publica in Monitorul Oficial al Romaniei.

Caracterul obligatoriu al acestor decizii vizeaza, in primul rand, insesi completele de judecata ale Curtii, in scopul realizarii unei practici unitare si a stabilitatii ordinii constitutionale.

Dar caracterul obligatoriu implica si celelalte subiecte de drept, ele sunt opozabile erga omnes, nu inter partes litigantes, precum deciziile instantelor judiciare.

O decizie pronuntata de Curtea Constitutionala face corp comun cu legea pe care o vizeaza, pe care fie o goleste de continut, cu privire la articolul sau articolele pe care le declara neconstitutionale, fie ii intareste continutul confirmand constitutionalitatea legii, in situatia respingerii unor exceptii de neconstitutionalitate.

Nu este vorba despre autoritatea de lucru judecat, ci despre obligativitatea hotararii, dupa cum a statuat Curtea insasi.

Caracterul obligatoriu fata de toate subiectele de drept (erga omnes), al deciziilor Curtii Constitutionale este cel mai pregnant reliefat in cazul deciziilor prin care se admit exceptiile de neconstitutionalitate. insasi legea organica a Curtii Constitutionale nr. 47/1992, modificata si republicata, prevede in art. 25 alin. (1) ,JDecizia prin care se constata neconstitutionalitatea unei legi sau ordonante ori a unei dispozitii dintr-o lege sau dintr-o ordonanta in vigoare este definitiva si obligatorie”.

Insa, cea mai importanta, cea mai spectaculara consecinta a deciziilor Curtii Constitutionale prin care s-au admis exceptii de neconstitutionalitate, o constituit scoaterea din legislatia in vigoare a legilor, ordonantelor sau dispozitiilor din legi sat ordonante constatate, prin aceste decfzii, ca fiind neconstitutionale.

Curtea Constitutionala are misiunea, la noi si in oricare alta tara unde exista institutii similare, sa contribuie la „corijarea” imperfectiunilor textelor constitutionale prin interpreta­rile pe care le da acestora, motiv pentru care, cum sustine distinsul autor, in literatura occi­dentala se vorbeste nu numai despre Constitutie, ci si despre blocul constitutionalitatii.

In opinia autorului citat, blocul de constitutionalitate are urmatoarea structura: Constitutia propriu-zisa; Preambulul si Declaratia Drepturilor Omului si Cetateanului; textele de aplicare a Constitutiei; eventualele contributii ale cutumei, care ocupa un loc modest in blocul de constitutionalitate; constructiile constitutionale ale jurisprudentei, care, spre deosebire de cutuma, joaca un rol determinant in formarea si dezvoltarea blocului de constitutionalitate.

3. Doctrina (literatura de specialitate)

Ceea ce este opiniunea publica in politica este doctrina in materie de drept.

Continuandu-si ideile, marele jurist realizeaza o sublima pledoarie pentru semnificatia doctrinei ca izvor de drept, putorii, savantii, profesorii, cu libertatea lor de a scrie, cu putinta lor de a privi chestiunile dintr-un punct de vedere cat se poate de inalt si general, sunt fatal adusi a crea, prin priceperea si prin talentul lor asupra chestiunilor, opiniuni si chiar curente de natura a influenta spiritul acelor chemati sa aplice legea. Spiritul judecatorilor fiind creat si alimentat de parerile doctrinare, acestea sunt adevarate izvoare de drept”.

Scoala franceza exprima teza ca opinia unui jurist, a unui numar de juristi, nu are, prin ea insasi, forta juridica obligatorie. Insa un mare numar de reguli pe care legea sau jurisprudenta le-a transformat in drept pozitiv isi au originea in lucrarile autorilor de drept. Se recunoaste astfel ca autorii principali au avut un rol deosebit in dezvoltarea dreptului public in Franta. Si in Germania, partea generala a dreptului administrativ german este caracterizata de o abordare foarte sistematica, la care studiile academice de drept administrativ au avut o contributie considerabila.

Mergand pe filonul francez de gandire, si promotorii scolii belgiene de drept public recunosc ca doctrina in dreptul administrativ, ca de altfel si in alte ramuri de drept, nu are decat autoritatea argumentului. Insa este neindoielnic ca autorii prestigiosi, competentele deosebite in materie, au o influenta reala in ceea ce priveste formarea legislatiei si jurisprudentei. In Irlanda, cum am mai spus deja, opiniile celor mai competenti autori de specialitate, alaturi de dreptul cutumiar, constituie surse secundare ale dreptului administrativ.

Dupa cum se exprima reputati autori francezi, sarcina doctrinei, cu precadere in dreptul administrativ francez, care nu este codificat si este in mare masura jurisprudential, consista, pe de o parte, in a organiza acest drept de o maniera sistematica, degajand principiile care inspira solutiile legislative si jurisprudentiale, iar pe de alta parte, in a divulga, a face cunoscut, dreptul astfel organizat, prin lucrari, articole etc.

De asemenea, misiunea doctrinei consta si in a judeca, a evalua acest drept, din punctul de vedere al adecvarii sale la scopul social pe care urmareste sa-1 realizeze, al conformitatii sale cu justitia, pregatind calea reformelor care urmeaza sa se infaptuiasca.

In aceasta tripla calitate, doctrina indeplineste un rol de neinlocuit.