Raspunderea in dreptul administrativ

Raspunderea in dreptul administrativ

A)Aspecte introductive

a)Fundamentarea notiunii

Formele de raspundere specifice dreptului administrative , multa vreme nu si-au conturat identitatea , existand diferite controverse la nivel doctrinar, legislative si chiar jurisprudential.

Notiunea de constrangere nu este identica cu cea de raspundere, fapt pentru care putem analiza distinctia dintre acestea dupa cum urmeaza :

a) din punctul de vedere al cauzelor : raspunderea este atrasa de savarsirea unei fapte antisociale, pe cand constrangerea poate interveni si in absenta comiterii unei forme de ilicit ;

b) din punctul de vedere al scopului pe care si-l propune fiecare :

-raspunderea reprezinta consecinta unei fapte antisociale si isi propune mai multe obiective :

-la nivel social, restabilirea ordinii de drept care a fost incalcata prin eliminarea atitudinii care contrazice aceasta ordine de drept ;

-la nivel de individ, autor al faptei antisociale, prin raspundere se exprima dezacordul societatii, al autoritatii , fata de comportamentul neconform valorilor instituite prin norme de drept ;

-prevenirea, care reprezinta ratiunea unei posibilitati ca o fapta sa nu fie comisa. Prin fapta comisa, raul s-a produs, consecintele sale sunt greu sau uneori imposibil de inlaturat, de aceea prevenirea isi releva rolul in eliminarea posibilitatii de a se mai repeta in viitor, anumite fapte antisociale.

-constrangerea isi propune urmatoarele scopuri :

- daca ea intervine in absenta comiterii unei forme de ilicit, isi propune mentinerea neafectata a ordinii de drept ;

- daca intervine in conditiile in care s-a savarsit o fapta antisociala, in mod firesc isi propune si restabilirea ordinii de drept .

c) din punctul de vedere al modului de actiune, orice forma de raspundere se obiectiveaza prin intermediul unei actiuni de constrangere.

O alta notiune de baza in teoria generala a raspunderii, inclusiv in cea a dreptului administrativ, este cea de executare silita.

Executarea silita intervine in urmatoarele situatii :

a) cand subiectul de drept se impotriveste , nu executa de bunavoie obligatiile care ii incumba dintr-o norma cu caracter imperativ (ex. internarea fortata intr-un spital specializat a bolnavilor psihic)

Obligatia a carei nerespectare atrage dupa sine interventia masurii de executare silita poate sa rezulte din :

-lege sau ordonanta de guvern ;

-acte cu caracter normativ subsecvente acestora ;

-acte administrative cu caracter individual ;

-sanctiuni administrative,contraventionale sau sanctiuni de drept administrativ .

b) cand subiectele de drept nu pun in executare anumite decizii luate de autoritati publice din sfera celor trei clasice puteri sau din afara acestora( ex. instantele judecatoresti, Ministerul Public, Avocatul Poporului, Curtea de Conturi , etc).

Elementul definitoriu al executarii silite este interventia fortata, manu militari, in scopul declarat de a infrange rezistenta subiectelor de drept si determinarea acestor subiecte de a avea o atitudine conforma cu normele de drept.

b)Definitia si trasaturile constrangerii administrative

Constrangerea administrativa poate fi definita ca reprezentand totalitatea masurilor dispuse de organele administratiei publice, in temeiul legii si cu folosirea puterii publice , in scopul de a prevenii savarsirea de fapte antisociale , de a sanctiona comiterea unor asemenea fapte, de a apara drepturile si libertatile cetatenilor, de a executa obligatiile acestora sau de a pune in executare obligatii dispuse de autoritati publice din sfera celor trei clasice puteri sau din afara acestor sfere.

Din acesta definitei, rezulta, urmatoarele trasaturi ale constrangerii administrative :

1) reprezinta un ansamblu de masuri care se poate concretiza in oricare din formele de activitate specifice administratiei publice : acte juridice, operatiuni administrative, fapte materiale ;

2) caracterul legal al acestor masuri, legea fiind cea care ii confera legitimitate,

3) se bazeaza pe puterea publica,a;

4) scopul unei masuri de constrangere administrativa poate sa constea in :

a)prevenirea savarsirii unei fapte antisociale ;

b) sanctionarea in cazul in care ea s-a savarsit ,

c) apararea drepturilor si libertatilor cetatenilor;

d) asigurarea executarii obligatiilor lor ,

e) punerea in executare a unor decizii emise de diferite autoritati publice care realizeaza prerogativele celor trei clasice puteri in stat sau alte autoritati publice decat cele mai sus precizate (instante judecatoresti , Ministerul Public, Avocatul Poporului, Curtea de Conturi , etc).

c) Clasificarea masurilor de constrangere

Exista mai multe criterii care sunt considerate principiile care guverneaza masurile de constrangere, si anume:

1. Principalul criteriu il reprezinta scopul pe care si-l propun, putand fi vorba despre:

a) masuri fara caracter sanctionator, denumite si masuri de politie administrativa, care intervin pentru a preintampina comiterea unor fapte antisociale ( tratament obligatoriu, masuri de dezintoxicare a unor persoane cu anumita dependenta, etc.);

b) masuri cu caracter sanctionator, a caror interventie este legitimata de comiterea unei fapte antisociale si care pot imbraca diferite forme : amenzi, anulari totale sau suspendari de diferite acte juridice, etc;

c)masuri de executare silita, care intervin atunci cand masurile cu caracter sanctionator si cele fara caracter sanctionator nu sunt indeplinite de buna voie.

2. Al doilea criteriu vizeaza obiectul masurii, putand fi vorba despre masuri de constrangere :

a) cu privire la persoane,

b) cu privire la bunuri ;

c) cu privire la acte juridice sau operatiuni administrative,

d) cu privire la protectia mediului ;

e) cu caracter mixt.

3. Al treilea criteriu vizeaza organul care dispune masura, in care putem intalni :

a)masuri dispuse exclusive de organe ale administratiei publice;

b) masuri dispuse de organe ale administratiei publice impreuna cu alte organe de stat , cu structuri nestatale sau cu sprijinul cetatenilor.

4. Ultimul criteriu este cel al regimului juridic aplicabil, putand fi vorba despre :

a) masuri care se desfasoara intr-un regim juridic administrativ exclusiv ;

b) masuri care se desfasoara intr-un regim juridic mixt.

d)Subiectul activ si subiectul pasiv al faptei si respectiv al raspunderii

Teoria generala a dreptului a fundamentat distinctia dintre subiectul activ si subiectul pasiv al faptei, si respectiv al raspunderii.

Subiectul activ al faptei este autorul acesteia, persoana fizica sau juridica a carei fapta are statut de fapta ilicita. Acesta devine, in procesul de tragere la raspundere juridica, subiect pasiv al raspunderii.

Subiectul activ al raspunderii este autoritatea publica fata de care se resfrang consecintele faptei si in a carei competenta intra tragerea la raspundere a faptuitorului si care aplica sanctiunea. El reprezinta, in raport cu fapta, subiect pasiv al acesteia.

e)Forme de raspundere specifice dreptului administrativ

Fiind vorba despre ramura dreptului administrativ, fapta prin intermediul careia s-a comis o forma de ilicit, poarta denumirea generica de ilicit administrativ.

In functie de fapta comisa, identificam trei mari forme de raspundere specifice dreptului administrativ si anume :

1. Savarsirea ilicitului administrativ propriu-zis, poarta denumirea de abatere disciplinara, determina interventia primei forme de raspundere din dreptul administrativ si anume raspundere disciplinara.

2. A doua forma de ilicit administrativ poarta denumirea de contraventie si determina interventia celei de-a doua forme de raspundere specifice dreptului administrativ si anume raspunderea contraventionala.

3. A treia forma de ilicit este ilicitul cauzator de prejudicii materiale sau morale a carui savarsire atrage raspunderea administrativ patrimoniala.

Afirmam prejudicii materiale si morale deoarece Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 prevede posibilitatea ca actiunea reclamantului sa poata viza, atat solicitarea unor despagubiri pentru prejudiciile materiale suferite, cat si asupra prejudiciilor de ordin moral suferite de reclamant.

1)Raspunderea administrativ disciplinara

a)Fundamente constitutionale si legale actuale privind raspunderea administrativ disciplinara

Raspunderea administrativ disciplinara reprezinta prima forma de raspundere specifica dreptului administrativ, prin intermediul careia se determina calificarea unei fapte ca o abatere disciplinara.

Actuala Constitutie a Romaniei contine unele dispozitii ce constituie veritabile temeiuri constitutionale ale acestei forme de raspundere.

In acest sens, art.72 alin.(3) lit.j) care introduce statutul functionarului public printre domeniile care urmeaza a face obiectul de reglementare al unei legi organice.

Ne referim la dispozitiile Legii nr.188/1999, privind Statutul functionarilor publici, modificata, care in Capitolul VIII, intitulat sanctiuni disciplinare si raspunderea functionarilor publici consacra institutia raspunderii administrative disciplinare in privinta functionarilor publici.

Acest tip de raspundere este declansat prin incalcarea cu vinovatie de catre functionarii publici a indatoririlor de serviciu, astfel :

1.     intarzierea sistematica in efectuarea lucrarilor ;

2.     neglijenta repretata in rezolvarea lucrarilor;

3.     absente nemotivate de la serviciu;

4.     nerespectarea in mod repetat a programului de lucru ;

5.     interventiile sau staruintele pentru solutionarea unor cereri in afara cadrului legal ;

6.     nerespectarea secretului profesional sau a confidentialitatii lucrarilor care au acest caracter ;

7.     manifestari care aduc atingere prestigiului autoritatii sau institutiei publice in care isi desfasoara activitatea ;

8.     desfasurarea in timpul programului de lucru a unor activitati cu caracter politic ;

9.     refuzul de a indeplini atributiile de serviciu ;

10.  incalcarea prevederilor legale referitoare la indatoriri, incompatibilitati, conflicte de interese si interdictii stabilite prin lege pentru functionarii publici ;

11.  alte fapte prevazute ca abateri disciplinare in actele normative din domeniul functiei publice si al functionarilor publici.

Sanctiunile disciplinare aplicabile in aceasta materie sunt, deasemenea prevazute in lege. Putem vorbi despre :

1.     mustrare scrisa;

2.     diminuarea drepturilor salariale cu 5%-20% pe o perioada de pana la 3 luni;

3.     suspendarea dreptului de avansare in gradele de salarizare sau , dupa caz, de promovare in functia publica pe o perioada de la 1 la 3 ani ;

4.     trecerea intr-o functie inferiora pe o perioada de pana la un an, cu diminuarea corespunzatoare a salariului ;

5.     destituirea din functia publica.

Legea impune o individualizare a sanctiunii disciplinare aplicabile in functie de anumite criterii, cum ar fi : cauzele si gravitatea abaterii disciplinare, imprejurarile in care a fost savarsita, gradul de vinovatie, consecintele abaterii, comportarea generala la serviciu, existenta de antecedente a unor sanctiuni disciplinare care nu au fost radiate. De asemenea, este prevazuta o procedura prealabila, obligatorie ce trebuie efectuata inainte de a i se aplica unui functionar public, o sanctiune disciplinara, procedura ce consta in cerecetarea prealabila a faptei imputabile si in audierea celui implicat.

Fata de aceste aspecte am putea defini raspunderea administrativ disciplinara ca fiind aceea situatie juridica prin care se concretizeaza raportul sanctionator fara caracter contraventional, stabilit intre subiectul activ al faptei si subiectul activ al raspunderii, in cazul savirsirii cu vinovatie de catre primul a unei abateri disciplinare.

ESEU: Dezvoltare regionala - test grila ESEU: Politicile de solidaritate, politici sociale si coeziunea europeana

Din aceasta definitie putem desprinde urmatoarele trasaturi ale raaspunderii administrativ disciplinare:

1.      Reprezinta o situatie juridica, adica un complex de drepturi si obligatii corelative ;

2.      Aceasta situatie juridica reprezinta continutul unui raport juridic sanctionator fara caracter contraventional ;

3.      Partile raspunderii administrativ disciplinare sunt ca la orice tip de raspundere, subiectul activ si pasiv al acesteia, fiind vorba despre :

a.subiectul activ al raspunderii administrative disciplinare este autoritatea publica in a carei competenta cade sanctionarea ilicitului administrative savirsit de subiectul active al faptei , si anume:

-un organ administrativ ;

-un alt organ public(ex. prevazut de art. 13 alin 4 din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ , cand instanta judecatoresca de contencios administrativ este competenta sa sanctioneze conducatorul autoritatii publice care nu trimite la timp actele pe care le-a solicitat, cu o amenda judiciara de 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de intarziere nejustificata) ;

-un functionar public .

b. subiectul pasiv al raspunderii este autorul faptei ilicite, putand fi vorba despre un subiect colectiv sau unul individual de drept , dupa cum urmeaza:

-un organ de stat ;

-o structura nestatala ;

-o persoana fizica, functionar sau nefunctionar public.

4. Alta trasatura vizeaza caracterul faptei savirsite, temeiul obiectiv al raspunderii, raspundere administrative disciplinara intervenind pentru comiterea unei abateri administrative disciplinare;

5. O alta trasatura a acestei forme de raspundere o constituie vinovatia, care reprezinta temeiul subiectiv , de unde rezulta ca raspunderea administrativ disciplinara, este o raspundere subiectiva, bazata pe culpa. Absenta vinovatiei atrage imposibilitatea interventiei raspunderii administrative disciplinare.

6.Ultima trasatura a acestei raspunderi vizeaza caracterul sanctiunilor sale .Specifica raspunderii administrative disciplinare este faptul ca , sanctiunile sale nu sunt privative de libertate.

2. Raspunderea administrativ-contraventionala

A)Fundamentul constitutional al raspunderii administrativ contraventionale

Potrivit art. 44 alin. (9) din Constitutie, se consacra principiul aplicabil unei sanctiuni comune si raspunderii penale si celei contraventionale , anume legalitatea confiscarii.

Articolul respectiv prevede ca numai in conditiile legii pot fi supuse sanctiunii confiscarii bunurile care au fost destinate, folosite ori rezultate din infractiuni sau contraventii. Art. 15 alin.(2) arata ca legea dispune numai pentru viitor, cu exceptia legii penale sau contraventionale mai favorabile.

In afara acestor dispozitii exprese, pot fi avute in vedere ca reprezentand izvoare implicite in materie si art. 16 , 21, 53.

La origine, ilicitul contraventional este de natura penala, fiind consacrat inca prin Codul penal francez din 1810, insa in acest moment, acesta este scos din sfera penalului fiind introdus in cea a administrativului.

B)Elementele constitutive ale contraventiei

Elementele constitutive ale faptei antisociale numite contraventie, sunt urmatoarele: obiectul, latura obiectiva, subiectul si latura subiectiva.

Pentru a fi in prezenta unei contraventii, este necesar ca toate aceste elemente sa fie intrunite cumulativ. Lipsa unuia dintre ele determina inexistenta contraventiei si impicit imposibilitatea tragerii la raspundere a faptuitorului.

Obiectul contraventiei – este reprezentat de valorile sociale aparate de normele de drept. Prin contraventie se incalca normele de drept administrativ, dar poate interveni si pentru incalcarea normelor apartinand altor ramuri de drept ( financiar, comercial etc.).

Latura obiectiva a contraventiei- consta in actiunea sau inactiunea faptuitorului iar in unele situatii, in fapte comisiv-omisive, care produc urmari periculoase din punct de vedere social, sau care ameninta anumite valori sociale. Ele sunt prevazute in actul normativ de stabilire si sanctionare a faptei calificate de organul competent ca si contraventie.

Actiunea ilicita consta in comiterea unei fapte pe care norma juridica o interzice.

Inactiunea consta in neindeplinirea unei fapte la care obliga norma juridica.

Faptele comisv-omisive sunt fapte cu caracter mixt, in continutul catora se gasesc atat actiunea cat si inactiunea.

Subiectul contraventiei – poate fi identic cu cel aplicabil tuturor formelor de raspundere si anume cele doua subiecte, activ si pasiv.

Subiectul activ al raspunderii contraventionale este persoana care exercita dreptul de a aplica sanctiuni si de a constrange la executarea acesteia. Subiectul pasiv al raspunderii contraventionale care este in acelasi timp subiect activ al contraventiei , este contravenientul, adica persoana fizica sau juridica autoare a contraventiei.

Este subiect activ al contraventiei sau contravenient, persoana fizica , acela care savarseste o fapta prevazuta de legea contraventionala prin acte de executare, de determinare sau de complicitate , ceea ce inseamna ca este contravenient persoana care participa la savarsirea unei contraventii in calitate de autor , dar si de instigator sau complice.

Cat priveste persoana fizica in calitate de contravenient, putem desprinde urmatoarele principii:

- regula este ca, poate fi contravenient orice persoana fizica, cetatean roman, strain sau apatrid;

- exceptia este ca nu pot avea calitatea de contravenienti:

1. minorii pana la 14 ani (art. 11 alin (2) din OG 2/2001);

2. minorii intre 14-18 ani ce au capacitate de exercittiu restansa, raspund contraventional pe jumatate in sensul ca minimul si maximul amenzii se reduc la jumatate din minimul si maximul amenzii stabilite in actul normativ pentru fapta savarsita;

3. militarii in termen nu raspund contravntional (art. 44 din OG 2/2001).

Latura subiectiva – reprezinta atitudinea psihica a faptuitorului fata de fapta savarsita si urmarile acesteia.Elementul determinant al laturii subiective este vinovatia, care consta in pozitia autorului faptei fata de fapta savarsita si consecintele acesteia. In majoritatea cazurilor, elementul subiectiv imbraca forma intentiei, dar el poate fi intalnit si sub forma culpei.

C)Definitia si trasaturile contraventiei

Art. 1 din OG nr. 2/2001 defineste contraventia ca reprezentand fapta savarsita cu vinovatie stabilita si sanctionata prin lege, ordonanta de Guvern, prin hotarare a Guvernului ori prin hotararea consiliului local al comunei, orasului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucuresti, a consiliului judetean sau a Consiliului General al municipiuluiBucuresti.

Din aceasta definitie rezulta urmatoarele trasaturi ale contraventiei:

1. Fapta savarsita cu vinovatie. Pentru a interveni raspunderea contraventionala , trebuie ca subiectul activ al contraventiei sa fie vinovat de comiterea acesteia. Vinovatia exista numai atunci cand fapta ilicita este savarsita cu intentie sau din culpa. Intentia la randul ei este de mai multe feluri:

- intentie directa, atunci cand faptuitorul prevede rezultatul faptei sale si urmareste producerea ori comiterea acelui rezultat;

-intentie indirecta, atunci cand faptuitorul prevede rezultatul faptei sale, nu urmareste ca el sa se produca, insa accepta posibilitatea interventiei lui.

Din culpa, o fapta antisociala se produce in urmatoarele imprejurari:

- cand contravenientul prevede rezultatul faptei sale, nu-l accepta si socoteste fara temei ca nu se va produce, situatie care reprezinta usurinta sau culpa cu previziune;

- cand subiectul activ al faptei nu prevede rezultatul faptei sale, desi trebuia si putea sa-l prevada, suntem in prezenta neglijentei sau a culpei fara previziune.

Ca si in cazul infractiunii, vinovatia constituie latura subiectiva a contraventiei.

Ilicitul contraventional consta in una din urmatoarele categorii de atitudini:

-o actiune;

- o inactiune;

-fapte cu caracter mixt, omisive si comisive, in acelasi timp.

2. Fapta prevazuta si sanctionata prin lege, ordonanta de Guvern, prin hotarare a Guvernului ori prin hotararea consiliului local al comunei, orasului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucuresti, a consiliului judetean sau a Consiliului General al municipiuluiBucuresti.Aceasta a doua trasatura a contraventiei se mai numeste si legalitatea contraventiei, si reprezinta un transfer in materia contraventionalului a principiului din dreptul penal nicio infractiune nu exista in absenta legii si nicio pedeapsa nu exista fara sa existe lege.

La nivel central, urmatoarele organe pot reglementa, in prezent, contraventii.

-Parlamentul, care reprezinta prima autoritate competenta sa reglementeze contraventii. Analizand prevederile Constitutiei vom constata ca, materia contraventionala nu este rezervata domeniilor de reglementare ale unei legi organice, concluzionand ca reglementarea contraventionala este de domeniul legii ordinare.

- Guvernul, este cea de-a doua autoritate publica la nivel central, competenta sa stabileasca reglementari in materie contraventionala, prin ordonante de guvern sau prin hotarari de guvern.

La nivel judetean si local , pot fi stabilite contraventii prin:

-hotarari ale consiliului judetean, ale Consiliului General al Municipiului Bucuresti si ale celui local;

- hotarari ale sectoarelor municipiului Bucuresti.

Potrivit acestor trasaturi, dar si a dispozitiilor instituite de lege, rezulta principiul potrivit caruia actele normative contraventionale intra in vigoare in termen de 30 zile de la data cand au fost publicate , iar in cazul hotararilor consiliilor locale sau judetene, punerea in aplicare se face cu respectarea conditiilor previzute de art. 5 alin 2 din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001 modificata.

In cazuri urgente, legiuitorul ingaduie ca actul normativ contraventional sa poata intra in vigoare si intr-un termen mai scurt, fara ca acesta sa poata fi mai mic de 10 zile.

D)Cauzele care inlatura raspunderea contraventionala

O prima categorie de cauze, care inlatura raspunderea contraventionala o reprezinta cele care vizeaza eliminarea caracterului ilicit al faptei. Art. 11 alin .1 din OUG 2/2001 stabileste ca se inlatura caracterul contraventional atunci cand fapta este savarsita in urmatoarele conditii:

-in legitima aparare;

- in stare de necesitate;

-datorita constrangerii fizice sau psihice;

-datorita cazului fortuit;

-datorita iresponsabilitatii,

-datorita betiei involuntare complete;

- in eroare de fapt;

-datorita infirmitatii , daca are legatura cu fapta savarsita.

Legea stabileste in mod imperativ ca numai instanta de judecata este competenta sa constate cauzele care inlatura caracterul contraventional al faptei.

Fata de situatiile mai sus aratate , o alta cauza care inlatura caracterul contraventional al sanctiunii, poate fi si prescriptia.

Se consacra de lege 2 tipuri de prescriptii.

a. prescriptia aplicarii sanctiunii contraventionale, care potrivit art. 13 stabileste un termen general de prescriptie de 6 luni de la data savarsirii faptei;

b. prescriptia executarii sanctiunii contraventionale , regelementata de art. 14 din OG 2/2001. In aceasta situatie executarea sanctiunii amenzii contraventionale se prescrie, daca procesul verbal de constatare a contraventiei nu a fost comunicat celui sanctionat in termen de o luna de la data aplicarii sanctiunii.

E)Sanctiunile contraventionale

Sanctiunile principale contraventionale sunt masuri de constrangere si reeducare, care se aplica contravenientului in scopul indreptarii acestuia, dar si prevenirii savarsirii contraventiilor.

Din punct de vedere teoretic, pot fi identificate mai multe criterii de determinare a acestor tipuri de sanctiuni si implicit, mai multe categorii de sanctiuni contraventionale.

1. Din punctul de vedere al actului normativ care le consacra, identificam:

a) sanctiuni contraventionale prevazute de reglementarea-cadru;

b) sanctiuni contraventionale prevazute de alte acte normative.

2. Din punctul de vedere al naturii lor, intalnim:

a) sanctiuni contraventionale principale:

- Avertismentul. Considerata cea mai usoara sanctiune contraventionala, avertismentul este prevazut de art.7 din O.G. nr.2/2001 si semnifica atentionarea verbala sau scrisa a contravenientului asupra pericolului social al faptei savarsite, insotita de recomandarea de a respecta dispozitiile legale in vigoare.

Caracterele juridice ale avertismentului sunt:

- se aplica in cazul savarsirii unei fapte de o gravitate mai redusa;

- prin natura sa intrinseca, este o sanctiune morala;

- sanctiunea avertismentului poate fi aplicata si daca actul normativ contraventional nu-l reglementeaza expres;

- reprezinta o pedeapsa usor de materializat in problema individualizarii ei;

- se aplica atat oral, cat si scris.

- Amenda contraventionala. Consta intr-o suma de bani pe care trebuie sa o plateasca contravenientul care savarseste o contraventie cu un grad mai mare de pericol social si care se face venit la bugetul de stat.

Sediul materiei il reprezinta art.8 din O.G.nr.2/2001, care in primul sau alineat mentioneaza expres caracterul administrativ al amenzii.

Este consacrata posibilitatea ca limitele amenzilor prevazute in actele normative, prin care se reglementeaza contraventii sa poata fi reduse sau majorate periodic, prin Hotarare a Guvernului.

Spre deosebire de amenda penala, cea contraventionala nu atrage decaderi sau interdictii pentru persoanele sanctionate si nici nu constituie antecedent care sa influenteze o sanctionare viitoare.

Ca destinatie a sumelor percepute cu titlu de amenda, ordonanta face distinctie intre persoanele juridice si cele fizice. Sumele provenind din amenzile aplicate persoanelor juridice se fac venit integral la bugetul de stat, cu exceptia celor aplicate de autoritatile administratiei publice locale si a amenzilor privind circulatia pe drumurile publice, care se vor varsa la bugetele locale.

Amenzile aplicate persoanelor fizice se fac venit integral la bugetele locale.

-Prestarea unei activitati in folosul colectivitatii. Aceasta sanctiune este reglementata in prezent prin O.G.nr.55/2002, cu modificarile si completarile ulterioare.

Din analiza acestor prevederi, pot fi identificate urmatoarele elemente de regim juridic ale sanctiunii obligarii la o munca in folosul comunitatii:

- durata maxima a obligarii la prestarea unei activitati in folosul comunitatii este de 300 de ore.

Minorii pana la 16 ani nu pot fi sanctionati cu obligarea la prestarea unei activitati in folosul colectivitatii.

- aceasta sanctiune nu poate fi stabilita decat prin lege sau ordonanta a Guvernului

- aceasta sanctiune este alternativa cu amenda. Amenda este aplicata de organul administrativ competent sa constate si sa sanctioneze contraventia, pe cand obligarea la prestarea unei munci in folosul comunitatii, dar si serviciile publice in domeniul carora se dispune aceasta sanctiune, se dispune numai de instanta de judecata.

b) sanctiuni contraventionale complementare:

- Confiscarea. Reprezinta o sanctiune contraventionala complementara care consta in trecerea silita si gratuita a unui bun care are legatura cu savarsirea contraventiei in proprietatea privata a statului.

Sediul materiei il reprezinta art.5 alin.(3) lit.a) din O.G. nr.2/2001, care in consonata cu prevederile art.44 alin.(9) din Constitutie, dispune ca pot face obiectul confiscarii bunurile destinate, folosite sau rezultate din infractiuni sau contraventii.

- Suspendarea sau anularea, dupa caz, a avizului, acordului sau a autorizatiei de exercitare a unei activitati. Este o sanctiune intalnita in cazul in care pentru derularea unei activitati sunt necesare unele avize, acorduri sau autorizatii(Ex. art.273 din Legea nr.297/2004 privind piata de capital prevede ca savarsirea unor contraventii se sanctioneaza, alaturi de alte sanctiuni, cu suspendarea autorizatiei sau retragerea acesteia).

- Inchiderea unitatii. Reprezinta o sanctiune contraventionala complementara care consta in inchiderea unui punct de lucru al contravenientului si poate fi dispusa in anumite situatii, cum ar fi unitatile de alimentatie publica.

- Suspendarea activitatii agentului economic. Este prevazuta in anumite legi, cum ar fi Legea nr.61/1991 pentru sanctionarea faptelor privind incalcarea normelor de convietuire sociala, a ordinii si linistii publice, conform careia in cazul servirii de bautiri alcoolice in alte conditii decat cele legale se poate dispune aceasta sanctiune.

- Blocarea contului bancar se poate aplica in cazul contraventiilor care privesc activitatea bancara sau financiara.

- Retragerea licentei sau a avizului pentru anumite operatiuni ori pentru activitati de comert exterior, temporar sau definitiv, este specifica activitatilor de import-export.

- Desfiintarea lucrarilor si aducerea terenului in stare initiala este specifica domeniului constructiilor si este prevazuta in Legea nr.50/1991 privind autorizarea executarii constructiilor.

F)Procedura contraventionala prevazuta de O.G. nr.2/2001

In cadrul procedurii contraventionale, normele aplicabile sunt cele prevazute de art.47 din O.G.nr.2/2001, care stabilesc ca, ”Dispozitiile prezentei ordonante se completeaza cu dispozitiile Codului de procedura civila”.

Interventia acestei forme de raspundere specifice dreptului administrativ presupune parcurgerea mai multor etape sau faze, de la constatarea savarsirii faptei, pana la executarea sanctiunii dispuse de organul competent.

I. Constatarea contraventiilor

Aceasta este considerata prima etapa, care declanseaza procesul de interventie a raspunderii contraventionale.

Sediul materiei este reprezentat de Capitolul II din O.G.nr.2/2001, unde regasim mai multe categorii de dispozitii:

a) Dispozitii cu privire la subiectele de drept indrituite sa constate contraventia, ca determinare si competenta.

Potrivit art.15 alin.(1), contraventia se constata de persoane anume prevazute de lege, denumite agenti constatatori. Acestia pot fi:

- primarul;

- ofiterii si subofiterii din cadrul Ministerul Internelor si Reformei Administrative, special abilitati;

- persoanele imputernicite in acest scop de ministri si de alti conducatori ai autoritatilor administratiei publice centrale, de prefecti, de presedinti ai consiliilor judetene, primari, de primarul general al Municipiului Bucuresti, precum si de alte persoane prevazute in legi speciale.

b) Dispozitii care privesc modalitatea concreta, juridica, prin care se constata contraventia. Actul prin care se constata o asemenea contraventie este procesul-verbal de constatare si sanctionare, care este un inscris oficial, autentic, deoarece este intocmit de un agent public in calitate de reprezentant al statului si produce efecte juridice fara a mai fi necesara o alta formalitate de aprobare sau confirmare.

c) Dispozitii privind identificarea contravenientului.

Art.18 prevede obligatia contravenientului de a se legitima, prezentand actul de identitate, iar pentru determinarea locului de munca, urmeaza sa prezinte alte acte care le are asupra sa si care contribuie la stabilirea acestuia.Daca agentul constatator intampina greutati in identificarea contravenientului, exista posibilitatea de a apela la ofiterii si subofiterii de politie , care sunt obligati sa-i acorde sprijinul necesar.

d) Dispozitii privind intocmirea procesului verbal.

Aceste dispozitii le regasim in art. 19 alin. 1 care dispune regula semnarii , pe fiecare pagina, de catre cel care il incheie si de catre contravenient. Legiuitorul prevede si situatia atipica, in care faptuitorul lipseste sau refuza sa semneze procesul verbal, situatie in care pe acest act trebuie efectuata mentiunea ca aplicarea contraventiei este adeverita in prezenta unui martor. Nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator. Procesul verbal de constatare a contraventiei, reprezinta un act administrativ cu un caracter special, un act administrativ contraventional.

II. Aplicarea sanctiunii contraventionale

Sediul materiei il reprezinta capitolul III din OG nr. 2/2001, in care regasim urmatoarele categorii de dispozitii:

a) Dispozitii privind organul competent sa aplice sanctiunea.

Regula este reprezentata de aceea ca, agentul care constata fapta, este si cel care aplica sanctiunea.

Exceptia poate fi consacrata prin actele normative contraventionale si consta in recunosterea posibilitatii ca alte organe decat agentul constatator sa aplice sanctiunea.

b) Dispozitii privind modul de aplicare a sanctiunii.

Prin art. 21 alin. 3 se consacra principiul individualizarii sanctiunii contraventionale, in functie de unele criterii care pot determina , atenuarea sau agravarea unei sanctiuni.

c) Dispozitii cu privire la eventualele pagube pricinuite prin comiterea contraventiei.

Art. 23 prevede posibilitatea in care, prin savarsirea contraventiei, sa se fi produs pagube unui tert, situatie in care agentul constatator care va aplica sanctiunea, va stabili si despagubirea pe baza tarifului de evaluare a pagubei si va face aceasta mentiune in procesul verbal. Daca nu exista un tarif de evaluare, partea vatamata are posibilitatea sa-si valorifice pretentiile in fata instantei de judecata.

d) Dispozitii privind regimul procedural al confiscarii in materie contraventionala.

Daca agenzil constatator este competent sa aplice sanctiunea, el va putea dispune si confiscarea. Daca nu are o asemenea competenta, sanctiunea complementara a confiscarii, va fi dispusa de organul indrituit sa aplice si sanctiunea principala.In ambele cazuri agentului constatator ii revine misiunea de a descrie in procesul verbal lucrurile supuse confiscarii si de a lua masurile de conservare sau de valorificare prevazute de lege.

e) Ipoteza in care fapta savarsita reprezinta infractiune.

Art. 30 consacra calea procedurala prin care agentul constatator se dezinvesteste intr-o asemenea situatie , fiind vorba despre sesizarea organului de urmarire penala de catre cel care a constatat fapta antisociala.

f) Sistemul ablatiunii.

Prin intermediul acestui sistem, legea recunoaste o inlesnire constand in posibilitatea recunoscuta contravenientului de a plati jumatate din minimul stabilit de lege pentru fapta respectiva (art. 26) atunci cand actul normativ contraventional prevede o asemenea posibilitate.

Acest sistem instiuie un drept pentru contravenient si o obligatie pentru agentul constatator, care priveste aducerea la cunostinta a acestei facilitati legale. Plata amenzii se face la CEC sau la Trezoreria finantelor publice, iar o copie dupa chitanta , se preda de catre contravenient agentului constatator sau se trimite prin posta , organului din care acesta face parte.

Calculul termenului se va face potrivit art. 101 alin.(2) din codul de procedura civila, potricit caruia termenul calculat pe ore incepe sa curga de la miezul noptii zilei urmatoare.

g) Comunicarea procesului verbal de constatare a contraventiei si de aplicare a sanctiunii.

In scopul producerii de efecte juridice de catre procesul verbal de constatare a contraventiei si de aplicare a sanctiunii legea instituie obligatia comunicarii acestuia, care revine fie agentului constatator cand acesta a aplicat sanctiunea, fie celui care a aplicat sanctiunea.

Comunicarea se realizeaza catre 3 categorii de subiecte de drept.

- inmanarea sau dupa caz , comunicarea procesului verbal contravenientului;

- comunicarea catre partea vatamata ;

- comunicarea catre persoana fizica sau juridica, in cazul confiscarii unor bunuri care apartin altei persoane fizice sau juridice decat contravenientul.

Art. 25 supune obligatiei comunicarii 2 categorii de acte:

- procesul verbal de constatare a contraventiei si aplicare a sanctiunii, care se comunica persoanelor interesate in termen de o luna de la data aplicarii ;

- instiintarea de plata, care se comunica persoanelor interesate in situatia in care contravenientului i s-a aplicat sanctiunea contraventionala a amenzii, precum si in cazul in care a fost obligat la despagubire.

Comunicarea actelor contraventionale se face fie prin posta, fie prin agentii procedurali, potrivit dispozitiilor Codului de procedura civila.

III. Caile de atac impotriva actelor de constatare a contraventiilor si de aplicare a sanctiunilor

Sediul materie este reprezentat de capitolul IV din OG 2/2001.

a) Calea de atac. Art. 31 din lege instituie , drept cale specifica de atac, plangerea. Aceasta se poate formula in termen de 15 zile de la data inmanarii sau comunicarii actului.

Aceasta cale de atac este recunoscuta atat contravenientului, cat si partii vatamate dar si persoanei careia ii apartin bunurile confiscate cu urmatoarele precizari:

partea vatamata poate face plangere numai, in ceea ce priveste despagubirea stabilita pe baza de tarif;

cel caruia ii apartin bunurile confiscate poate face plangere numai in ceea ce priveste masura confiscarii;

in ceea cel priveste pe contravenient, acesta va putea face plangere impotriva tuturor clauzelor procesului verbal.

b) Efectele plangerii.

Art. 32 alin (3) instituie ca principal efect al plangerii suspendarea executarii.

In functie de subiectul care a formulat plangerea, legea distinge:

cand plangerea a fost formulata de partea vatamata, efectul suspensiv se exercita numai in ceea ce priveste despagubirea;

cand plangerea se formuleaza de persoana careia ii apartin bunurile confiscate, efectul suspensiv priveste numai masura confiscarii;

cand autorul plangerii este contravenientul, suspendarea va viza toate clauzele procesului verbal sau numai acelea carea au fost contestate de contravenient.

c)Organele competente sa solutioneze plangerea.

Art. 33 din OG 2/2001 instituie organul competent sa solutioneze plangerea ca fiind instanta de judecata. La judecarea cauzei se citeaza obligatoriu persoana care a facut plangerea, martorii indicati in procesul verbal sau in plangere, precum si orice alte persoane care pot contribui la rezolvarea temeinica a pricinii. Prin participarea si a agentului constatator, este garantata posibilitatea de a justifica si apara masura luata in contradictoriu cu contravenientul.

Solutionand plangerea prealabila, instanta va putea potrivit art. 34 , sa modifice sanctiunea aplicata, in sensul micsorarii sau chiar a inlocuirii sanctiunii amenzii cu cea a avertismentului.

Recursul impotriva hotararii pronuntate se poate formula in termen de 15 zile de la comunicare. Recursul este suspensiv de executare.

Recursul urmeaza a se exercita la tribunalul in a carui raza teritoriala se afla judecatoria a carei hotarare este supusa recursului, sectia de contencios –administrativ si fiscal .

Atat plangerea impotriva procesului verbal de constatare si sanctionarea contravntiei, cat si recursul formulat impotriva hotararii judecatoresti prin care s-a solutionat plangerea, precum si alte cereri incidente, sunt scutite de taxa de timbru.

IV.Executarea sanctiunilor contraventionale .

Este reglementata in capitolul V din OG 2/2001.

Procesul verbal neatacat in termenul prevazut de lege, precum si hotararea judecatoreasca irevocabila prin care s-a solutionat plangerea, constituie titlu executoriu, fara vreo alta formalitate.

Avertismentul fiind o sanctiune cu caracter moral, se considera executat in momentul realizarii lui, cand imbraca forma orala sau comunicarii lui, cand imbraca forma scrisa.

Amenda poate fi executata in 2 moduri :

a)     in mod voluntar, de catre contravenient prin achitarea pe loc, in baza sistemului ablatiunii, angajarea sub semnatura ca aceasta va fi achitata in termen de 48 de ore, tot in baza aceluiasi principiu sau in termen de 15 zile de la comunicarea procesului verbal si-a instiintarii de plata, daca contravenientul nu formuleaza plangere;

b)     prin executare silita, ceea ce presupune interventia fortei coercitive a statului prin urmatoarele categorii de organe:

-de organul din care face parte agentul constatator, daca nu s-a exercitat calea de atac;

- de organele de executare fiscale.

3. Raspunderea administrativ-patrimoniala

A)Fundamente consitutionale

Reprezinta a treia forma de raspundere specifica dreptului administrativ.

Actuala Constitutie contine mai multe dispozitii prin art.21, 44, 52, 53 si 123 alin.(5) care recunosc dreptul fundamental al cetateanului roman de a fi despagubit pentru prejudiciile produse prin actele administrative ale autoritatilor publice.

B)Tipuri de actiuni in angajarea raspunderii administrativ-patrimoniale

Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ ingaduie exercitarea a 3 forme de actiune:

a) o actiune indreptata numai impotriva autoritatii parate;

b) o actiune indreptata exclusiv impotriva functionarului;

c) o actiune indreptata concomitent impotriva autoritatii si functionarului.

Legea permite ca titularul dreptului fundamental sa poata opta pentru oricare dintre cele 3 forme de actiune.

C)Categorii de acte care pot face obiectul unei actiuni pentru atragerea raspunderii administrativ-patrimoniale

Legea prevede ca aceleasi categorii de acte care pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, indiferent de obiectul actiunii, pot fundamenta si o actiune pentru antrenarea raspunderii administrativ-patrimoniale.

Conditia unei actiuni in contencios administrativ este ca actul atacat sa fie act administrativ, sub dorma tipica sau asimilata.

D)Autoritatile publice competente sa solutioneze actiunea privind raspunderea administrative-patrimoniala

Actuala Constitutie ca si legea 554/2004 a contenciosului administrativ, consacra principiul exclusiv al instantelor judecatoresti de a solutiona litifiile de aceasta natura, fiind vorba despre tribunalele administrativ fiscale, iar pana la infiintarea acestora de sectiile speciale de contencios administrativ si fiscal infiintate in cadrul tribunalelor judetene si al tribunalului Municpiului Bucuresti, al Curtilor de Appel si Inaltei Curti de Casatie si Justitie.  

Aceste instante se pot pronunta atatcu privirel la prejudiciile rezultate din nelegalitatea actelor , cat si la cele deduse din neconstitutionalitatea acestora.

E)Natura prejudiciului a carui reparatie poate fi solicitata prin actiunile privind raspunderea administrativ-patrimoniala a autoritatilor publice

Din acest punct de vedere exista conceptia potrivit careia judecatorul de contencios administrativ se poate pronunta atat asupra legalitatii actului, cat si asupra legalitatii lui .

Art. 18 alin (3) din Legea 554/2004, prevede ca, In cazul admiterii cererii, instanta va hotara si asupra despagubirilor pentru daunele materiale si morale cauzate, daca reclamantul a solicitat acest lucru.

F)Forme ale raspunderii administrativ-patrimoniale

Exista 2 astfel de categorii de forme :

a) forme ale raspunderii administrativ patrimoniale prevazute de lege ;

b) forme ale raspunderii patrimoniale deduse in mod implicit din principiile doctrinei si jurisprudentei.

Raspunderea administrativ-patrimoniala, din punctul de vedere al semnificatiei laturii subiective , poate fi de 2 feluri :

a)     o raspundere obiectiva, care poate imbraca doua modalitati de concretizare :

raspunderea patrimoniala exclusiva a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare ;

raspunderea patrimoniala exclusiva a autoritatilor administratiei publice pentru limitele serviciului public ;

b)     o raspundere subiectiva, bazata pe culpa autoritatii publice raspunzatoare.

In aceasta categorie intra raspunderea patrimoniala solidara a autoritatilor publice si a functionarului pentru pagubele materiale sau morale cauzate prin acte administrative tipice sau asimilate, inclusiv prin contracte administrative.

G)Raspunderea patrimoniala a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare

Constitutia Romaniei, dupa revizuirea din anul 2003, consacra principiul raspunderii statului pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare, care intervine imediat, daca s-a facut dovada erorii judiciare. In acest fel, raspunderea patrimoniala a statului pentru erorile produse atat in procesele civile cat si in cele penale, este consacrata , in acord cu prevederile Conventiei europene a drepturilor omului si cu jurisprudenta CEDO.

Legea recunoaste si o actiune in regres a statului, impotriva acelor magistrati care au actionat cu rea credinta in exercitarea functiei lor.

Aceasta forma de raspundere intervine nu datorita unor acte, ci datorita unor erori judiciare, deci unor prejudicii deduse din hotarari judecatoresti prin care au fost comise erori judiciare, fiind vorba de 2 astfel de hotarari :

- una prin care se solutioneaza un litigiu in mod definitiv si irevocabil ;

- o alta prin care se constata ca hotararea anterioara a continut o eroare.

Pentru repararea prejudiciului cauzat prin erori judiciare savarsite atat in procesele penale, cat si in procesele civile, comerciale, administrative, etc., persoana vatamata se poate indrepta cu o actiune numai impotriva statului, reprezentat prin Ministrul Finantelor, trebuind sa obtina o hotarare irevocabila prin care statul sa fie obligat la despagubiri pentru repararea daunelor cauzate prin eroare judiciara demonstrata in cursul acestei actiuni in pretentii impotriva statului.

H)Raspunderea patrimoniala a autoritatilor administratiei publice pentru limitele serviciului public

O asemenea forma de raspundere, inca nu are o consacrare expresa intr-o lege- cadru, dar ea se deduce din principiile constitutionale, care carmuiesc societatea, principiul egalitatii tuturor in fata legii si a autoritatilor publice, coroborat cu acela ca nimeni nu este mai presus de lege (art.16 alin 1 si 2) , garantarea dreptului la viata, precum si la integritate fizica si psihicaprin art. 22 , drept care poate fi lezat prin limitele unui serviciu public.

I) Raspunderea solidara a autoritatilor publice si a functionarilor pentru prejudicii produse prin acte administrative, tipice sau asimilate

Aceasta forma de raspundere, are nu doar o recunoastere legala ci si un regim juridic dezvoltat prin legea-cadru nr. 554/2004.

In acest sens putem desprinde cateva principii care guverneaza regimul acestei forme de raspundere :

1) Legea conditioneaza actiunea in prejudicii de actiunea in anulare a actului, ori in obligarea la emiterea unui act administrativ, in cazul actului administrativ asimilat.

Odata cu cererea de anulare totala sau partiala a unui act sau de obligare la emiterea actului, reclamantul trebuie sa-si precizeze si pretentiile, daca le cunoaste.

2) Instantele competente sa se pronunte asupra despagubirilor solicitate sunt aceleasi care se pronunta si asupra ilegalitatii actului administrativ, tipic sau asimilat, adica instantele de contencios administrativ.

3) Aceasta forma de raspundere solidara este atrasa doar de actele administrative tipice sau asimilate, ilegale ale autoritatilor publice.

4) Posibilitatea ca actiunea sa poata fi formulata si personal impotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau incheierea actului, ori care se face vinovata de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim.

Legea consacra, in ceea ce priveste litigiile in care functionarul este parte in proces, de sine statator sau alaturi de autoritate, alte 2 principii , si anume :

solidaritatea dintre functionar si autoritatea publica in ceea ce priveste suportarea despagubirilor dispuse de instanta,

posibilitatea chemarii in garantie a superiorului ierarhic functionarului public chemat in proces, care a dat ordin scris sa elaboreze sau sa nu elaboreze actul.

Constatam ca in forma actuala, legea 188/1999 consacra principiul solidaritatii dintre functionar si autoritatea sau institutia publica.

Raspunderea functionarului public intervine numai daca acesta a actionat ilegal.