Rolul asistentei financiare nerambursabila acordata Romaniei in perioada de pre-aderare la UE

TEMA VII: ROMANIA SI UNIUNEA EUROPEANA

1. Rolul asistentei financiare nerambursabila acordata Romaniei in perioada de pre-aderare.

Dupa prabusirea regimului comunist, Romania a beneficiat de o semnificativa asistenta externa.

Initial, aceasta asistenta a imbracat forma unor ajutoare de urgenta (medicamente, alimente, imbracaminte) oferite de societati caritabile, comunitati locale, asociatii profesionale sau guverne occidentale autoritatilor romane.

A fost o forma de solidaritate cu poporul roman, care trecea prin dificultati materiale si simtea lipsa unor produse de stricta necesitate.

Ulterior, sprijinul extern a imbracat o forma mult mai organizata si s-a realizat prin 2 vectori:

OCDE, in baza unor acorduri bilaterale cu tarile membre. Printre cei mai importanti donatori de asistenta tehnica si financiara s-au numarat: SUA, Germania, Japonia, Elvetia, Olanda;

Uniunea Europeana, in baza unor decizii ale Consiliului si Comisiei. Se poate spune ca, in drumul spre Uniunea Europeana, Romania a beneficiat, in intregul proces de pregatire a aderarii, de o substantiala asistenta nerambursabila. Aceasta asistenta s-a indreptat spre Romania prin diverse programe, precum PHARE, ISPA si SAPARD.

2. Programul PHARE

A fost un program de asistenta destinat, initial, doar Poloniei si Ungariei. De aici si denumirea: Poland and Hungary Assistence for the Restructure of the Economy (PHARE). A fost infiintat, in 1989, pentru a ajuta cele doua tari in procesul de tranzitie de la regimul comunist la democratie. Ulterior, programul a fost extins si spre alte tari din Europa Centrala si de Est, aflate in tranzitia spre economia de piata si care si-au exprimat optiunea de a adera la Uniunea Europeana.

Romania a intrat in circuitul asistentei nerambursabile acordate de Comisia Europeana si tarile membre inca din ianuarie 1990. Dar, primul Acord-cadru intre Comisia Europeana si Guvernul Romaniei s-a semnat la 12 martie 1991. Acest Acord stabileste conditiile tehnice, legale si administrative pentru implementarea unor masuri in domeniul cooperarii tehnice si financiare.

Intre 1990 – 1992, asistenta PHARE s-a acordat, in mod deosebit, pentru ajutoare umanitare de urgenta (medicamente si alimente).

Dupa 1992, Programul PHARE s-a concentrat pe proiecte de ajutor pentru dezvoltare, in sectoare precum: transporturile (reabilitare de drumuri), agricultura, invatamant, energie, restructurare – privatizare, IMM-uri, sanatate si protectia copilului, societate civila.

In perioada 1990 – 1997, solicitarea de fonduri s-a bazat pe filosofia „finantarii la cerere” (demand driven), in sensul ca proiectele propuse erau stabilite de guvern, dupa care erau aprobate si finantate de Comisia Europeana. In aceasta perioada, asistenta financiara nerambursabila acordata Romaniei prin Programul PHARE s-a ridicat la 812 milioane ECU. Gestionarea acestor fonduri s-a realizat intr-un sistem centralizat, Comisia Europeana jucand rolul esential in programarea, licitarea, contractarea si plata proiectelor de asistenta.

In Romania, implementarea tehnica a acestora se realiza prin PMU-rile (Project Management Unit) din cadrul ministerelor si agentiilor guvernamentale beneficiare. Programarea se realiza prin directia de specialitate din cadrul Departamentului pentru Integrare Europeana. Seful Departamentului indeplinea si functia de Coordonator National al asistentei financiare nerambursabile oferite de Comisia Europeana si statele membre.

Marele castig al acestei perioade a fost domeniul resurselor umane, prin numeroasele proiecte, inclusiv Tempus, de formare profesionala a functionarilor publici, cercetatorilor si intreprinzatorilor.

Dupa 1998, asistenta financiara nerambursabila prin Programul PHARE a avut ca obiectiv sprijinirea Romaniei in procesul de pregatire a aderarii, in conformitate cu prioritatile stabilite prin Parteneriatele de Aderare. In aceasta etapa denumita „finantare pentru aderare” (accession driven), Comisia Europeana si Guvernul stabileau, anual, de comun acord domeniile prioritare pentru care se alocau fondurile, in conformitate cu obiectivele de pregatire a Romaniei pentru aderarea la UE.

Punerea in aplicare a masurilor se facea pe baza unui „Acord-cadru” semnat de Comisie cu Guvernul si a unui „Memorandum de finantare” pentru fiecare masura sau set de masuri, in parte. Alocarea fondurilor PHARE se facea anual, prilej cu care se semna unul sau mai multe memorandum-uri de finantare.

Pentru fiecare proiect, se elabora o fisa detaliata, cu datele tehnice ale proiectului, dupa care fisele erau aprobate de Comisia Europeana.

In Romania a fost creat, inca din 1999, cadrul juridic, precum si structurile administrative si bugetare necesare coordonarii si implementarii proiectelor finantate de Comisia Europeana si anume:

Coordonatorul national al asistentei, care este Ministerul Integrarii Europene;

Responsabilul national cu autorizarea finantarii: Ministerul Finantelor Publice;

Fondul National – directie din Ministerul Finantelor cu rol de trezorerie centrala, prin intermediul careia fondurile sunt transferate catre Guvernul Romaniei;

Oficiul de Plati si Contractare PHARE (OPCP) – responsabil cu organizarea si desfasurarea licitatiilor, a contractarilor si efectuarea platilor in cadrul proiectelor de dezvoltare institutionala;

Agentii de implementare din cadrul Guvernului – organisme responsabile cu organizarea si desfasurarea licitatiilor, a contractarilor si efectuarea platilor, precum si cu implementarea tehnica in cazul proiectelor de investitii;

Responsabili cu autorizarea programului;

Autoritati de implementare – institutii care beneficiaza de asistenta tehnica si care au responsabilitatea tehnica a implementarii proiectelor.

In anul 2000 au fost create structuri mixte de monitorizare a implementarii proiectelor, formate din reprezentanti ai autoritatilor romane si ai Comisiei Europene. In Romania exista 9 subcomitete de monitorizare.

Programele PHARE se deruleaza in sistem de implementare descentralizata (DIS).

Obiectivul general al Programului PHARE este de a sprijini Romania sa se pregateasca in vederea aderarii la UE, indeosebi pentru indeplinirea criteriilor de la Copenhaga. De asemenea, se urmareste consolidarea capacitatii administrative.

Intre 1990 si 2000, Uniunea Europeana a acordat Romaniei, prin programul PHARE, o asistenta de 1.440 milioane Euro. Contractele incheiate au atins o valoare de 917 milioane Euro, iar platile efective au fost de 785 milioane Euro.

In aceasta perioada, principalele probleme decurgand din punerea in aplicare a programelor PHARE au privit: procesul de selectie, contractarea, monitorizarea, implementarea si managementul financiar. Ca probleme specifice, pot fi mentionate:

Ghidul pentru aplicatii si cererea de finantare au continut exprimari neclare;

Termenul de semnare a contractelor a fost mult intarziat, ceea ce a scurtat durata de implementare;

Scurtarea duratei de implementare a proiectelor a dus la nefinalizarea proiectelor in perioada contractata, lipsa de pregatire a personalului;;

Insuficienta resurselor umane;

Procedurile de raportare finala au fost modificate prea des pe parcursul implementarii proiectelor,

Se considera ca Romania a acumulat, deja, o experienta importanta in elaborarea unor proiecte PHARE mai complexe, incepand mai ales cu anul 2000. Intre aceste proiecte de inscriu: parcuri industriale, centre de afaceri, centre expozitionale si de marketing, modernizarea aeroporturilor, poduri, drumuri nationale, proiecte turistice, reabilitarea cladirilor istorice sau de mediu, modernizarea instalatiilor de ape uzate.

In strategia pentru perioada 2000 – 2006, sprijinul PHARE se concentreaza pe doua prioritati:

Lucrare: Scoala geopolitica romaneasca Referat: Organizarea Tribunalul de Prima Instanta

Constructia institutionala (30% din program);

Investitii pentru dezvoltarea infrastructurii de reglementare si investitii in coeziunea economica si sociala (70% din program).

Implementarea programelor PHARE cuprinde doua dimensiuni:

Tehnica, se realizeaza la nivelul institutiilor de implementare, prin intermediul unitatilor de implementare a proiectelor;

Financiara, se realizeaza prin agentiile de implementare.

Concomitent cu monitorizarea programelor, pe parcursul derularii proiectelor, se desfasoara evaluarea intermediara pe baza rapoartelor de evaluare semestriale intocmite de autoritatile de implementare. Concluziile rezultate in urma acestor evaluari au in vedere imbunatatirea modului in care se pun in aplicare proiectele respective.

La expirarea perioadei pentru contractare si efectuarea platilor se desfasoara o evaluare ex-post cu scopul de a analiza impactul social si economic al programelor, beneficiile obtinute si eficienta.

In perioada 2000 – 2004, asistenta financiara nerambursabila, anuala, pentru Romania prin Programul PHARE s-a ridicat la 270 – 280 mil. euro.

Un loc aparte, in cadrul programelor PHARE, l-a ocupat cooperarea transfrontaliera cu Ungaria si Bulgaria, care a avut in vedere finantarea unor proiecte in judetele de la granita cu cele doua tari, pe baza unor prioritati stabilite in comun:

Dezvoltarea economica si protectia mediului;

Imbunatatirea infrastructurilor locale si transnationale, inclusiv pentru trecerea frontierei.

Incepand cu anul 2004, in programarea fondurilor PHARE s-a trecut la o abordare multianuala, in care proiectele au fost elaborate pe baza unor planuri strategice sectoriale pe mai multi ani.

Consiliul European de la Copenhaga din 2003 a stabilit, prin Road-map-ul pentru Romania, o crestere a fondurilor pe perioada 2004 – 2006 la cca 2,8 miliarde euro.

Prin Programul PHARE s-au finantat si proiecte de infratire institutionala (twinning) cu state membre din UE.

Aceste proiecte prevad ca, in institutia beneficiara (minister, agentie guvernamentala) sa fie trimisi pe o perioada de 1 – 2 ani functionari publici din administratia statelor membre. Rolul acestora este sa sprijine institutia respectiva in preluarea, intr-un mod eficient, a aqcuis-ului comunitar si sa participe la dezvoltarea institutiei pentru a functiona la un nivel comparabil cu institutia similara din statele membre.

In randul tinerilor, a societatii civile se bucura de un mare interes programele comunitare, finantate prin Programul National PHARE si care ofera posibilitatea unor schimburi profesionale, educative si culturale intre cetatenii Romaniei si cetatenii tarilor membre ale UE.

In vederea participarii la aceste programe, Romania trebuie sa plateasca anual, sub forma unui tichet de participare, o contributie financiara stabilita prin decizia Consiliului de Asociere. In general, aceasta contributie de plateste in proportie de 50% din fonduri de la bugetul national si 50% din bugetul Programului National PHARE. Pe aceasta baza, Romania a participat si participa la numeroase programe comunitare, intre care:

Socrates I;

Leonardo da Vinci II;

Tineret;

Cultura;

Vama;

Egalitatea de sanse;

Combaterea discriminarii;

Combaterea excluziunii sociale;

Viata;

Euratom;

Fiscalis;

Programul multianual pentru Intreprinderi si Antreprenoriat.

Distinct de programele comunitare, Romania participa si la Agentia Europeana de Mediu.

3. Programul ISPA.

A fost decis in 1999 – in baza strategiei de pre-aderare adoptata de Consiliul European de la Luxemburg (dec. 1997) – cu scopul alinierii standardelor de infrastructura de mediu si transport din statele candidate la cele comunitare. Criteriile de eligibilitate pentru finantare prin programul ISPA prevad:

Co-finantare de 25% din bugetul propriu;

Asigurarea deplinei conformitati cu normele si standardele Uniunii;

Sa aiba un impact semnificativ, bugetul proiectului urmand sa depaseasca 5 milioane euro;

Sa fie proiecte cu caracter public;

Sa respecte prevederile legislatiei comunitare privind concurenta si ajutorul de stat        ;

Programul ISPA se concentreaza pe investitii masive legate de directivele de mediu a caror implementare solicita costuri importante. Implementarea acestor directive urmareste imbunatatirea sanatatii si calitatii vietii populatiei, avand un impact pozitiv in procesul de coeziune economica si sociala. Aceste domenii se refera la:

Rezerva de apa potabila;

Tratarea apelor reziduale;

Administrarea deseurilor solide si a celor periculoase;

Poluarea aerului.

In privinta transporturilor, ISPA urmareste:

Reabilitarea infrastructurii (sosele, cai ferate, porturi si aeroporturi)

Legarea tarilor candidate de retelele trans-europene de transport.

In perioada 2000 – 2006, Romania beneficiaza prin acest proiect, de cca. 240 milioane euro, anual.

Sectoarele pentru care a fost acordata finantare ISPA sunt:

a)          pentru sectiunea de mediu

Tratarea apei uzate;

Gestionarea deseurilor urbane;

Protectia calitatii aerului.

b) Pentru sectiunea transporturi

Integrarea in retele de transport european;

Armonizarea legislatiei nationale cu legislatia comunitara;

Reabilitarea, modernizarea si dezvoltarea retelelor existente.

Pentru gestionarea asistentei financiare nerambursabile, in cadrul Ministerului Finantelor Publice, a fost creat Fondul National pentru ISPA, care asigura functia de trezorerie centrala pentru acest gen de finantare.

Programul ISPA este un premergator al Fondului de Coeziune operabil in U.E., inclusiv prin utilizarea acelorasi principii in stabilirea asistentei pentru fiecare tara candidata. Diferenta consta in mentinerea controlului „ex ante” al Comisiei.

Criteriile luate in considerare de catre U.E. pentru repartizarea fondurilor se bazeaza pe:

Populatie;

PIB/locuitor (dupa Paritatea Puterii de Cumparare)

Suprafata teritoriala;

De aceea, Romania a beneficiat de 20 – 26% din totalul fondurilor ISPA (1040 milioane Euro/an) pentru toate tarile candidate, respectiv intre 208 – 270 milioane Euro/an. Dupa aderarea celor 10 tari in mai 2004, finantarea anuala pentru Romania a crescut cu 20, 40 si 60%/an. Dupa ce va deveni membru al U.E, Romania va beneficia prin Fondul de Coeziune de un sprijin de 7 – 8 ori mai mare prin ISPA decat asistenta furnizata in perioada de pre-aderare.

In prezent, factorii care ar putea pune in pericol buna functionare a programe ISPA tine de:

Fragilitatea institutionala si slaba capacitate administrativa;

Instituirea unor reguli clare pentru selectie si personal calificat;

Control riguros si transparenta in modul de cheltuire a fondurilor.

Implementarea proiectelor ISPA a inceput in Romania la jumatatea anului 2000.

4. Programul SAPARD

Programul Special de Pre-aderare pentru Agricultura si Dezvoltare Rurala (SAPARD) este destinat sprijinirii agriculturii si dezvoltarii rurale a tarilor candidate in perioada de pre-aderare. A fost creat in 1999 printr-o reglementare a Comisiei Europene pentru implementarea deciziei Consiliului European de la Luxemburg (decembrie 1997).

Programul SAPARD, spre deosebire de celelalte proiecte, are la baza asigurarea de catre fiecare tara beneficiara a managementului descentralizat al asistentei financiare nerambursabile, Comisia Europeana executand doar ulterior (ex-post) controlul asupra utilizarii fondurilor prin acest program.

Obiectivele generale ale Programului SAPARD sunt:

Implementarea aqcuis-ului comunitar privind Politica Agricola Comuna (PAC);

Rezolvarea problemelor prioritare legate de dezvoltarea durabila a agriculturii si dezvoltarii durabile in tarile candidate, inclusiv in Romania.

Programul SAPARD in Romania, urmareste 4 prioritati:

Imbunatatirea activitatilor de prelucrare si comercializare a produselor agricole si de pescuit;

Dezvoltarea si imbunatatirea infrastructurii rurale;

Dezvoltarea economiei rurale (institutii si companii cu profil agricol, diversificare economica, infrastructura);

Dezvoltarea resurselor umane (imbunatatirea activitatii profesionale, asistenta tehnica, companii de informare si publicitate).

Pentru declansarea implementarii Programului SAPARD a fost necesara indeplinirea unui set de conditii:

Aprobarea de catre UE a Planului pentru Agricultura si Dezvoltare Rurala elaborat pentru o perioada de 7 ani;

Semnarea unui Acord Multianual de Finantare, precum si a Acordurilor Anuale de Finantare prin care este stabilita contributia financiara a Uniunii Europene;

Infiintarea si acreditarea Agentiei SAPARD, ca unitate de implementare tehnica si financiara a Programului SAPARD, inaintea transferarii fondurilor catre tara in cauza.

In anul 2000, Comisia a propus o alocare orientativa a fondurilor pentru fiecare tara candidata, in baza unor criterii privind:

populatia din mediul rural;

suprafata agricola;

PIB-ul pe cap de locuitor raportat la puterea de cumparare. Pe aceasta baza, Polonia si Romania au fost principalii beneficiari ai fondurilor SAPARD.

Romania a primit 150,6 milioane euro anual, fata de Polonia – 168,6 milioane; Bulgaria 52,1 milioane; Ungaria – 38 milioane, Slovenia – 6,3 milioane etc.

Proiectele din cadrul SAPARD sunt co-finantate cu fonduri de la UE si bugetul national. Fata de cele 150,6 milioane euro primite anual de la UE, Guvernul Romaniei trebuia sa contribuie cu cca. 50 milioane (25% din finantarea publica eligibila). Regulile de co-finantare sunt diferite in functie de statutul beneficiarului: 50% pentru beneficiarii privati, mergand pana la 100% pentru beneficiarii publici (comunitatile locale) daca proiectele acestora nu sunt generatoare de venituri.

Prin Legea 309/2001 a fost infiintata Agentia SAPARD, ca unitate in subordinea Ministerului Agriculturii, organizata la nivel central si teritorial prin 8 birouri regionale.

In Romania, Programul SAPARD a fost lansat in iulie 2002, printr-o decizie a Comisiei Europene.

In anul 2004, Agentia avea deja 542 de proiecte privind dezvoltarea si imbunatatirea infrastructurii rurale contractate. Dar, din 156 proiecte contractate, 58 (37%) ascundeau conflicte de interese. Ancheta Agentiei SAPARD a aratat ca in aceste cazuri, membrii Comisiei de evaluare a proiectelor au fost fie actionari, asociati, administratori sau angajati la una din societatile participante la licitatie, fie angajati ai Consiliilor Judetene, a firmelor de proiectare, experti in cadrul firmelor de proiectare sau constructii, fie verificatori sau diriginti de santier. Aceasta insemnata fragilitate institutionala determinata de influentele exercitate de anumite grupuri de interese.

Managementul financiar al fondurilor SAPARD este asigurat de Responsabilul National cu Autorizarea.

In 2001, Curtea de Conturi a Romaniei a fost desemnata Organism de Certificare a Programului SAPARD. In acelasi an, in cadrul Ministerului Integrarii a fost constituita Autoritatea de Management a Programului SAPARD care, impreuna cu Agentia SAPARD, are responsabilitatea asigurarii calitatii si eficientei implementarii Programului.

5. Despre capacitatea de absorbtie a fondurilor comunitare.

Una din cele mai importante probleme careia va trebui sa-i faca fata Romania, in perioada post-aderare, o reprezinta intarirea capacitatii de absorbtie a fondurilor comunitare. O capacitate de absorbtie de 100% este foarte greu, daca nu chiar imposibil de realizat. Dar daca aceasta capacitate nu depaseste 50%, Romania devine un contributor net la bugetul comunitar. Polonia, de exemplu, nu a absorbit decat 1/5 din fondurile comunitare.

Exemplul altor tari, precum Irlanda, Portugalia si Spania arata ca pentru o capacitate de absorbtie crescuta a fondurilor europene sunt necesare cateva conditii:

Proiecte sustenabile;

Asigurarea de la bugetul national sau de la bugetele comunitatilor locale a fondurilor necesare co-finantarii proiectelor;

Transparenta, control si rigoare in cheltuirea banilor, pentru eliminarea coruptiei, a conflictului de interese si a sistemului clientelar;

O legislatie clara privind achizitiile publice armonizata cu legislatia europeana.

S-ar impune, totodata, si o relaxare a regulilor comunitare privind eliberarea fondurilor pentru proiectele in curs de realizare. De exemplu, multe comunitati locale nu au forta economica necesara pentru a avansa fondurile pe care ar urma, apoi, sa le recupereze de la Comisia Europeana.