Formele de control asupra administratiei publice

1. 1. Consideratii generale

Administratia publica se prezinta ca un ansamblu sistematizat de organe structurate dupa competenta lor materiala si teritoriala

In raport cu Guvernul distingem: a). organe subordonate direct sau indirect acestuia; b). autoritati administrative centrale autonome, subordonate acestuia, in conditiile art.102 alin.(1) din Constitutie, daca nu exista un control parlamentar; c). autoritati administrative locale autonome, controlate prin intermediul tutelei administrative, exercitate de prefect.

In administratia publica, obiectul controlului il constituie actiunile si inactiunile (conduita) autoritatii administratiei publice sau a functionarilor sai, felul in care acestia si-au exercitat atributiile cu care au fost investiti.

In doctrina administrativa au fost identificate mai multe criterii de clasificare a controlului asupra administratiei publice.

Dupa natura autoritatii publice care il exercita se distinge: controlul exercitat de Parlament, controlul exercitat de autoritati ale administratiei publice si controlul exercitat de autoritati judecatoresti.

Dupa regimul procedural aplicabil se distinge un control contencios (exercitat de instantele judecatoresti si de Curtea Constitutionala, pentru ordonantele Guvernului si un control necontencios (exercitat de Parlament, de autoritatile supraordonate ierarhic si de Avocatul Poporului).

Dupa efectele pe care le determina se distinge un control ce atrage atentionari si sanctionari ale autoritatilor administratiei publice si functionarilor acestora, insotite de anularea actelor si un control ce atrage numai atentionari si sanctionari.

O analiza cuprinzatoare cu privire la controlul asupra administratiei publice, asupra puterii executive in sens larg, poate fi realizata pornind de la principiul separatiei puterilor statului, prin raportare la autoritatile care realizeaza clasicele functii ale statului.

Vom distinge astfel, avand in vedere primul criteriu de clasificare, un control parlamentar asupra administratiei publice, un control administrativ asupra administratiei publice si un control judecatoresc asupra administratiei publice.

1. 2. Controlul parlamentar

In ce priveste prima forma de control evocata vom constata ca, regimul constitutional romanesc actual consacra atat un control parlamentar traditional cat si un control parlamentar modern, exercitat prin intermediul unor autoritati publice distincte de Parlament, dar supuse obligatiei de a prezenta anual rapoarte acestuia, cum ar fi Avocatul Poporului.

Controlul parlamentar traditional se concretizeaza la randul sau in obligatia Guvernului si a celorlalte organe ale administratiei publice de a prezenta informatii si documente acestuia potrivit art.111 din Constitutie, in adresarea Guvernului de intrebari interpelari si motiuni simple potrivit art.112 din Constitutie, in dezbaterea rapoartelor si declaratiilor primului-ministru potrivit art.107 alin.(1) din Constitutie etc.

Controlul parlamentar modern este realizat de autoritati publice precum Avocatul Poporului sau Curtea de Conturi

1. 3. Controlul administrativ

Garantarea legalitatii actelor administrative prin intermediul controlului presupune si existenta unor forme de control in cadrul autoritatilor administratiei publice insesi.

In logica sistemului constitutional exista ca principiu, un drept de control al Guvernului asupra celorlalte autoritati ale administratiei publice.

Generic, controlul infaptuit de administratia publica asupra ei insasi poarta denumirea de control administrativ.

Prin urmare, controlul administrativ poate fi caracterizat ca reprezentand controlul infaptuit de administratia publica in conformitate cu legea asupra propriei activitati.

Controlul administrativ poate fi un control intern, atunci cand este realizat de persoane, compartimente etc. din interiorul organului administrativ controlat sau un control extern, atunci cand este exercitat de organe sau functionari din afara autoritatilor controlate.

Controlul intern presupune existenta a doua subiecte: cel care controleaza (subiectul activ) si cel controlat (subiectul pasiv). El se poate exercita fie din oficiu, fie la cererea sau sesizarea unei persoane fizice sau juridice.

Procedura de realizare a controlului intern general cunoaste in practica o varietate foarte mare, in absenta unei reglementari exprese ce va trebui realizata prin viitorul Cod de procedura administrativa.

La randul sau, controlul extern poate fi un control ierarhic, un control de supraveghere generala, un control de tutela administrativa sau un control specializat.

Controlul ierarhic se exercita de autoritatile ierarhic superioare asupra celor inferioare, in baza raportului de subordonare dintre ele, ori de cate ori este nevoie, fara a fi necesar sa fie prevazut in vreun text de lege.

In cazul autoritatilor administratiei publice locale nu poate fi vorba de un astfel de control, acestea fiind organizate si functionand pe baza autonomiei locale, efect al descentralizarii administrative.

Controlul ierarhic poate fi efectuat din oficiu, acest gen de control reprezentand un element component al activitatii de conducere exercitata de superior asupra inferiorului sau la cererea unei persoane fizice sau juridice, situatie in care controlul se numeste recurs ierarhic.

Astfel, intre controlul administrativ ierarhic si recursul ierarhic exista un raport de la gen la specie. Orice recurs ierarhic este si o forma de realizare a controlului administrativ ierarhic, dar nu orice forma de exercitare a controlului administrativ ierarhic este si un recurs ierarhic.

In ce priveste sensul notiunii de recurs, exista o distinctie intre semnificatia pe care dreptul administrativ o confera acestei notiuni si semnificatia aceleiasi notiuni in dreptul procesual civil.

Astfel, in dreptul administrativ, recursul este definit ca fiind calea de atac sau mijlocul procedural care creeaza posibilitatea remedierii incalcarii drepturilor subiective si a intereselor legitime in urma unor vatamari produse de autoritati ale administratiei publice sau in subsidiar, de autoritati publice.

In raport cu autoritatea administrativa careia i se adreseaza recursul administrativ vom distinge intre un recurs gratios, introdus la autoritatea de la care emana actul administrativ si un recurs ierarhic, ce poate fi introdus la autoritatea ierarhic superioara, in cazul existentei unei asemenea autoritati.

La randul sau, in functie de natura juridica si subordonarea organelor de control, controlul specializat poate fi exercitat de: a).inspectii de stat din cadrul ministerelor, altor organe centrale de specialitate sau autoritatilor locale autonome; b).autoritati administrative cu caracter jurisdictional, in conditiile prevazute de lege; c).autoritati special constituite cu atributii de control, ca de exemplu, Curtea de Conturi, Garda Financiara, Garda Nationala de Mediu etc.

Aceasta clasificare nu trebuie privita cu rigiditate, in sensul ca, incadrarea intr-o anumita categorie sau subcategorie nu exclude posibilitatea ca aceeasi structura administrativa sa fie inclusa si in alta, in functie de alt criteriu de referinta.

O mentiune speciala necesita evocarea controlului exercitat de Ministerul Public asupra administratiei publice, in raport cu noua conceptie asupra rolului procurorului.

Astfel, potrivit art.131 din Constitutie,"In activitatea judiciara, Ministerul Public reprezinta interesele generale ale societatii si apara ordinea de drept, precum si drepturile si libertatile cetatenilor". Desi este vorba despre o autoritate publica ce face parte, alaturi de instantele judecatoresti si Consiliul Superior al Magistraturii, din "autoritatea judecatoreasca" (titlul capitolului VI din titlul III consacrat Autoritatilor publice din Constitutie -subl.ns.), din puterea judecatoreasca in sens larg, exista potrivit sistemului constitutional si legislativ actual si autoritati ale administratiei publice care realizeaza o activitate judiciara, asupra carora  Ministerul Public va avea un drept de control.

1. 4. Controlul administrativ-jurisdictional

In ce priveste controlul judecatoresc asupra administratiei publice este vorba despre forma cea mai importanta, care sintetic se exprima traditional sub denumirea de contencios administrativ constituind insasi finalitatea dreptului administrativ.

Fundamentul constitutional al institutiei contenciosului administrativ se regaseste in principal, in art.52 din Constitutia republicata, privitor la dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica.

Alaturi de acesta, analiza institutiei contenciosului administrativ presupune in mod obisnuit, evocarea altor dispozitii constitutionale precum art.21 privitor la accesul liber la justitie; art.73 alin.(3) litera k, privitor la caracterul de lege organica al legii contenciosului administrativ; art.123 alin.(5) referitor la atributia prefectului de a ataca, in fata instantei de contencios administrativ, actele autoritatilor administratiei publice locale.

Pe langa modificarile aduse fostului art.48 devenit art.52, cu ocazia revizuirii Constitutiei, din octombrie 2003, adaugarea unui nou alineat la art.21 prin care este precizat expres caracterul facultativ si gratuit al jurisdictiilor speciale administrative dar mai ales, introducerea unui nou alineat la fostul art.125 devenit art.126, consacrat instantelor judecatoresti, prin care controlul judecatoresc asupra administratiei publice este garantat cu doua exceptii expres prevazute presupun o regandire a intregii institutii sub aspect doctrinar si au atras in mod firesc, remodelarea legislatiei in materie.

Daca intr-o perspectiva mai apropiata sau mai departata, jurisdictiile speciale administrative ar putea deveni "istorie", Constitutia prevazand pe langa caracterul lor gratuit si pe cel facultativ, de lege lata, existenta unor autoritati cu atributii administrativ jurisdictionale competente sa emita acte administrativ-jurisdictionale este consacrata inca in numeroase reglementari legale.

Sub aspectul evolutiei institutiei vom aminti ca, Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ a prevazut pentru prima data, in art.4, regula atacarii in fata instantelor de contencios administrativ a actelor administrativ-jurisdictionale, dupa epuizarea cailor administrativ-jurisdictionale de atac, cu recurs la Curtea Suprema de Justitie, in termen de 15 zile de la comunicare.

De la aceasta regula, in redactarea initiala a legii fusesera prevazute doua exceptii si anume: "cererile privitoare la stabilirea si scaderea impozitelor si a taxelor, precum si a amenzilor prevazute in legile de impozite si taxe", ce urmau sa fie rezolvate de organele prevazute de legea speciala si in conditiile stabilite de aceasta, pe de-o parte si actele "din domeniul contraventiilor", pe de alta parte. In urma intrarii in vigoare a Constitutiei din 1991, aceste exceptii nu au mai putut fi retinute, prevederile respective intrand sub incidenta art.150 alin.(1) referitor la conflictul de legi [devenit art.154 alin.(1), dupa republicare - subl.ns.] astfel cum s-a pronuntat si Curtea Constitutionala, prin Decizia nr.34/1993.

Revenind la continutul art.4 din vechea lege a contenciosului administrativ, in practica judecatoreasca, in mod constant, in pofida textlui legal expres, asemenea litigii au fost trimise spre solutionare pentru judecata in fond, la sectia de contencios administrativ a Curtii de Apel competenta teritorial, in primul rand din ratiuni practice.

Sub acest aspect, sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie a interpretat ca, Legea nr.59/1993 pentru modificarea Codului de procedura civila, a Codului familiei, a Legii contenciosului administrativ nr.29/1990 si a Legii nr.94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi a modificat implicit si art.4 din Legea contenciosului administrativ, in sensul stabilirii competentei curtilor de apel, solutie asupra careia doctrina a avut o pozitie diferita.

O problema aparuta in doctrina dupa adoptarea Constitutiei din 1991 a privit insa, chiar raspunsul la intrebarea daca se mai putea vorbi de jurisdictii administrative, atata timp cat potrivit art.125 din Constitutie (in forma initiala - subl.ns.), justitia se realizeaza prin Curtea Suprema de Justitie si prin celelalte instante judecatoresti stabilite de lege iar in capitolul referitor la Guvern si in cel consacrat Administratiei publice nu se afla dispozitii privind activitatea unor autoritati administrativ-jurisdictionale. De aici concluzia conform careia dispozitiile art.4 din Legea contenciosului administrativ nu mai erau aplicabile. 

Fata de prevederile constitutionale existente la acea vreme in materie, in doctrina administrativa s-a apreciat ca, o asemenea teza nu putea fi acceptata, deoarece, pe de-o parte, art.125 din Constitutie avea in vedere justitia si nu activitatea jurisidictionala, sfera acesteia din urma fiind mai larga, justitia fiind o specie a activitatii jurisdictionale, iar pe de alta parte, Constitutia nu prevedea si nici nu interzicea vreo activitate jurisdictionala. Mai mult decat atat, art.139 referitor la Curtea de Conturi consacra expres atributiile jurisdictionale ale acesteia, in conditiile legii.

Astfel, Constitutia din 1991, in forma sa initiala, nu continea dispozitii cu caracter de principiu privitoare la jurisdictiile administrative.

Singurele dispozitii speciale in materie se regaseau in art.133 alin.(2) si respectiv, in art.139 alin.(1) (deja evocat - subl.ns.) si priveau doua autoritati administrative cu atributii jurisdictionale, Consiliul Superior al Magistraturii (ce indeplineste rolul de consiliu de disciplina al judecatorilor) si Curtea de Conturi.

Prin Decizia Plenului Curtii Constitutionale nr.1/1994 privind liberul acces la justitie al persoanelor in apararea drepturilor, libertatilor si intereselor lor legitime, jurisdictia constitutionala s-a pronuntat asupra conformitatii cu dispozitiile constitutionale (originare) a existentei procedurilor administrative jurisdictionale si prin urmare, a jurisdictiilor administrative.

Revizuirea Constitutiei din 2003 a adus schimbari si sub acest aspect.

Pe de-o parte, dupa cum deja am metionat, a prevazut caracterul facultativ si gratuit al jurisdictiilor speciale administrative, iar pe de alta parte a inlaturat atributiile jurisdictionale ale Curtii de Conturi, urmand ca litigiile rezultate din activitatea acesteia sa fie solutionate de instantele judecatoresti specializate.

In plus, in ce priveste Consiliul Superior al Magistraturii, potrivit art.134 alin. (2) din Constitutia republicata, acesta "indeplineste rolul de instanta de judecata, prin sectiile sale, in domeniul raspunderii disciplinare a judecatorilor si a procurorilor, potrivit procedurii stabilite prin legea sa organica.".

Sintagma "jurisdictii speciale administrative" are in vedere acele activitati de solutionare a litigiilor care se desfasoara in fata unui organ administrativ-jurisdictional prin emiterea unui act administrativ-jurisdictional. Nu intra in aceasta categorie recursurile prealabile sau ierarhice, cerute de unele acte normative drept conditii pentru introducerea unei actiuni in justitie, intre care si Legea contenciosului administrativ, recursuri care nu presupun contradictorialitatea, solutionandu-se pe baza unor reguli ale procedurii administrative necontencioase.

Prin Decizia Curtii Constitutionale nr.411/2003 s-a statuat ca, potrivit normelor constitutionale revizuite, caracterul facultativ al jurisdictiilor administrative permite celui indreptatit sa se adreseze fie organului administrativ jurisdictional, fie direct instantei de judecata. Odata aleasa insa calea administrativ-jurisdictionala, aceasta trebuie urmata pana la capat, dupa care, in conditiile legii, partea se poate adresa instantei de judecata, in temeiul dreptului de acces la justitie prevazut de art.21 din Constitutie.

In ce priveste inlaturarea atributiilor jurisdictionale ale Curtii de Conturi, aceasta s-a datorat exacerbarii acestora, in baza legii sale organice, care a condus treptat la transformarea Curtii de Conturi intr-o justitie paralela fata de sistemul Inaltei Curti de Casatie si Justitie.

Dispozitia constitutionala care se refera la instantele judecatoresti specializate urmeaza sa fie coroborata cu textul art.126, sediul general actual referitor la instantele judecatoresti, care in alin.(5) teza II admite ideea instantelor specializate in anumite materii, si respectiv cu art.155 alin.(6), potrivit caruia: "Pana la constituirea instantelor judecatoresti specializate, litigiile rezultate din activitatea Curtii de Conturi vor fi solutionate de catre instantele judecatoresti ordinare."

Activitatea autoritatilor administratiei publice investite cu atributii administrativ-jurisdictionale se finalizeaza cu emiterea unor acte administrativ-jurisdictionale, care reprezinta in esenta, solutiile date in cazul unei actiuni contencioase (conflictuale) aparute intre o autoritate a administratiei publice, de-o parte si o alta persoana fizica sau juridica de drept public sau de drept privat, de cealalta parte.

Astfel, spre deosebire de contenciosul administrativ in sens restrans, in cazul caruia conflictul dintre cele doua parti urmeaza a fi solutionat la nivelul puterii judecatoresti, activitatea administrativ-jurisdictionala se caracterizeaza prin solutionarea unui conflict la nivelul administratiei active, de catre structuri specializate in acest scop, dispunand de atributii administrativ-jurisdictionale.

Sub aspect terminologic, constatam ca, de-a lungul vremii s-au utilizat diferite expresii pentru a identifica existenta unui fenomen administrativ-jurisdictional, vorbindu-se de acte administrativ-jurisdictionale, acte administrative cu caracter jurisdictional sau acte administrative de jurisdictie.

Pot fi identificate urmatoarele note de continut ale notiunii: act juridic, act emis de o autoritate a administratiei publice, act emis in solutionarea unui conflict creat in sfera administratiei active, solutionarea litigiului reprezinta un mijloc de control asupra administratiei active respective.

Actuala lege a contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004 defineste expres actul administrativ-jurisdictional ca reprezentand actul emis de o autoritate administrativa investita, prin lege organica, cu atributii de jurisdictie administrativa speciala iar jurisdictia administrativa speciala ca reprezentand activitatea infaptuita de o autoritate administrativa care are, conform legii organice speciale in materie, competenta de solutionare a unui conflict privind un act administrativ, dupa o procedura bazata pe principiile contradictorialitatii, asigurarii dreptului la aparare si independentei activitatii administrativ-jurisdictionale.

Ne vom afla deci in prezenta unui act administrativ-jurisdictional si implicit a unei "jurisdictii speciale administrative" daca sunt intrunite urmatoarele conditii: actul este emis de catre o autoritate administrativa; autoritatea administrativa emitenta are atributii de a solutiona un conflict, deci este o autoritate administrativ-jurisdictionala; conflictul trebuie solutionat cu citarea partilor si in baza principiului contradictorialitatii iar partilor trebuie sa le fie recunoscut dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un avocat.

Printre jurisdictiile administrative actuale putem mentiona: comisiile de disciplina -jurisdictii administrative disciplinare pentru functionarii publici, prevazute de Statutul functionarilor publici, consiliile de disciplina si consiliile superioare de disciplina - jurisdictii administrativ-disciplinare pentru politisti, prevazute de Statutul politistului; comisiile de solutionare a intampinarilor - jurisdictii administrative in materia exproprierii, prevazute de Legea privind expropierea pentru cauza de utilitate publica, birourile electorale - jurisdictii administrative electorale, prevazute de legile electorale, organele administrative fiscale - in procedura administrativ jurisdictionala fiscala, prevazute de Codul de procedura fiscala etc.