Actul administrativ

ACTUL ADMINISTRATIV

I. Terminologie (sub aspectul stiintei juridice si nu al semanticii)

In perioada interbelica, in doctrina de specialitate, se facea o distinctie intre:

a)     actele de putere executiva in raport cu Parlamentul;

b)     actele facute de puterea executiva in raport cu cetatenii ori care au intervenit intre diversele servicii publice ale statului.

Actele puterii executive in raport cu cetatenii erau, la randul lor, clasificate in:

a)     acte de autoritate ce constituiau manifestari de vointa facute de un organ administrativ competent prin care se crea o situatie juridica generala sau individuala guvernate de normele dreptului public;

b)     acte de gestiune ce constituiau manifestari de vointa facute de un organ competent si care tindeau sa creeze unui organism administrativ o situatie juridica cu caracter permanent reglementata de dreptul privat; aceste acte nu puteau fi modificate unilateral (de catre organul competent) ci doar prin consimtamantul ambelor parti.

In orice caz (avand in vedere principiile Constitutiei din 1991 dar si ale Legii nr. 215/2001 privind administratia publica locala) a se sustine in prezent notiunea de act administrativ de gestiune (in care s-ar include contractele civile si contractele administrative) nu este corect stiintific si nici nu ar concorda cu legislatia in vigoare. Corect este (avand in vedere notiunea de proprietate publica si cea de proprietate privata) sa se sustina existenta contractelor civile si a contractelor administrative.

In perioada de dupa Constitutia din 1984 s-a folosit, in doctrina, notiunea de act administrativ si cea de act de drept administrativ. Denumirea de act de drept administrativ s-a propus pentru a evoca mai clar regimul elaborarii si respectiv al efectelor actelor administratiei de stat emise in realizarea puterii de stat si, de asemenea, s-a urmarit a se evidentia faptul ca aceste acte sunt supuse unui regim juridic diferit de acela al actelor civile ale organelor administratiei de stat. Aceasta teorie este criticata de prof. R. Ionescu, bazandu-se pe trei criterii.

1.     utilizarea acestei teorii ar insemna implicit o recunoastere a existentei diferitelor categorii de acte juridice determinate de ramura de drept care le-ar reglementa (adica ar exista acte de drept administrativ, acte de drept penal, acte de drept constitutional etc.);

2.     multe din actele de drept administrativ (certificate de stare civila, buletine de identitate etc.) sunt reglementate nu numai de normele de drept administrativ ci si de alte categorii de norme juridice;

3.     denumirea este contrara celei de act administrativ prevazuta de legislatie si de constitutia din acea vreme (Constitutia din 1965),

Aceasta teorie, la randu-i, este si ea criticata fiindca nu admite faptul ca terminologia are menirea sa evoce diferenta specifica a actelor administrative in cadrul geniului proxim – acte juridice.

Oricum se poate (doctrinar vorbind) folosi atat notiunea de acte administrative pentru ca astfel se pune accentul pe ideea activitatii in sensul ca evoca actele pe care le realizeaza administratia publica dar si notiunea de acte de drept administrativ pentru ca se subliniaza astfel ideea regimului juridic aplicabil.

Pentru o intelegere completa a acestei notiuni trebuie sa avem in vedere multitudinea de sensuri ale termenului de act administrativ relevate de prof. A. de Laubadère sub un intreit aspect: formal, material, functional.

In baza acestor considerente putem stabili, ca definitie, pentru actul administrativ, urmatoarea: actul administrativ este acea forma juridica principala a activitatii organelor administratiei publice, care consta intr-o manifestare unilaterala si expresa de vointa de a da nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii, in realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instantelor judecatoresti.

II. Trasaturile actului administrativ

In literatura de specialitate nu exista o unanimitate in ceea ce priveste numarul, denumirea si continutul trasaturilor actului administrativ. Raportand insa consideratiile doctrinare la definitia actului administrativ se pot desprinde urmatoarele trasaturi ale actului administrativ, in sens formal:

1.     actul administrativ este forma principala a activitatii administratiei publice;

2.     actul administrativ este o vointa juridica unilaterala;

3.     actul administrativ este emis numai in realizarea puterii publice;

4.     actul administrativ are un regim juridic specific, in centrul caruia se afla legea contenciosului administrativ.

2.1. Actul administrativ este forma principala a activitatii administratiei publice

REFERAT: Imunitatile si privilegiile consulare REFERAT: Comisia europeana - functionarea, atributiile si personalul comisiei

Prin aceasta trasatura se evoca geniul proxim al actului administrativ adica faptul ca el constituie forma de activitate a organelor administratiei publice. De asemenea, prin aceasta trasatura se arata faptul ca actul administrativ este una din formele cu semnificatie juridica prin care organele administratiei publice isi realizeaza competenta, implicit sarcinile. Tot aceasta trasatura releva si faptul ca actul administrativ este forma cea mai importanta a activitatii organelor administratiei publice iar importanta aceasta este data de:

a)     latura calitativa – adica forta efectelor juridice produsa de actul administrativ;

b)     latura cantitativa – adica ponderea pe care o ocupa actul administrativ in ansamblul activitatilor organelor administratiei publice; aceasta pondere variaza in functie de nivelul ierarhic, precum si de locul (ramura, domeniu) in care este plasat organul administratiei publice in cauza. Astfel, pentru organele situate la baza sistemului administratiei ponderea detinuta de actul administrativ, in ansamblul activitatii lor, este mai mica si ponderea detinuta de actul administrativ creste cu cat organul se afla situat mai spre varful piramidei. In acest sens in ansamblul activitatii Guvernului actul administrativ detine intreaga pondere.

2.2. Actul administrativ este o vointa juridica unilaterala

Prin aceasta trasatura se urmareste, pe de o parte, includerea notiunii actului administrativ in sfera notiunii de acte juridice si, pe de alta parte, delimitarea actului administrativ de operatiunile tehnico-administrative si de operatiunile tehnico-productive. Deci actul administrativ apare ca fiind exteriorizarea vointei interne a unui organ al administratiei publice de a produce, in mod direct, efecte juridice, adica de a naste, modifica sau stinge drepturi si obligatii. Asadar, pentru a fi in prezenta unui act administrativ  trebuie sa se intruneasca toate conditiile care sunt cerute pentru actul juridic (asa cum sunt expuse in cursul de teoria generala a dreptului). Vointa organului administratiei publice trebuie sa fie expresa si neindoielnica in a schimba ceva din ordinea juridica existenta la momentul manifestarii. In concluzie, vointa trebuie sa fie animus negoti contrahendi si sa nu fie doar jocandi causa. Deci actul administrativ nu poate avea caracterul unei rugaminti, pareri sau sentiment.

In acest context, o problema deosebita (care a generat multe discutii in doctrina de specialitate) ridica refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept, respectiv nerezolvarea (tardivitatea) in termenul prevazut de lege a unei asemenea cereri. In conditiile art. 48 din Constitutia Romaniei, atat tacerea (refuzul nejustificat) administratiei publice cat si tardivitatea constituie acte juridice, in speta acte administrative (implicite).

In ceea ce priveste cerinta conform careia actul administrativ constituie o vointa unilaterala caracteristica si care il deosebeste de actele contractuale ale organelor administratiei publice, in literatura de specialitate s-au ridicat unele probleme si anume:

a)     emiterea actelor administrative cu participarea mai multor persoane.

Organele administratiei publice sunt organe colective compuse din oameni politici sau tehnocrati. Competenta acestor organe se realizeaza prin deciziile organelor de conducere si, respectiv, ale detinatorilor de functii publice. Situatia este de asa natura incat hotararile (deciziile) lor sunt rezultatul votului tuturor persoanelor care le compun sau numai al majoritatii – conform cvorumului prevazut de lege. Datorita acestei proceduri se pune problema daca nu cumva acordul de vointa al participantilor la vot inlatura caracterul unilateral al actului administrativ. Deci problema este daca nu cumva votul participantilor la luarea deciziilor ar avea valoarea unui acord de vointa ca in cazul contractului. Nu, pentru ca acordul intervine doar in mecanismul decizional administrativ, nu si in ceea ce priveste caracterul unilateral al actului administrativ. Acest caracter unilateral al actului administrativ decurge nu din numarul de persoane fizice care participa la adoptarea lui, ci din faptul ca acele persoane fizice actioneaza in vederea realizarii competentei organului administrativ. Deci acordul de vointa este o modalitate procedurala de realizare a competentei organului administrativ. De asemenea, relevant pentru caracterul unilateral al actului administrativ este faptul ca cei administrati, carora in ultima instanta actul administrativ li se va adresa, nu participa in nici un fel la adoptarea lui.

b)     emiterea actului administrativ cu participarea mai multor autoritati publice respectiv a unui organ administrativ si a unui organ nestatal.

In realitate, in acest caz este vorba de hotarari comune care se pot lua in trei mari situatii:

t    hotarari comune a doua sau mai multor organe administrative;

t    hotarari comune ale unui organ administrativ si ale unui organ dintr-o alta putere de stat;

t    hotarari comune ale unui organ al administratiei de stat si ale unei organizatii nestatale.

In literatura de specialitate parerile au fost constant de acord ca si in acest caz suntem in prezenta unui act unilateral si nu contractual pentru ca “acordul de vointa” dintre organul administratiei publice pe de o parte si alt subiect de drept (alt organ al administratiei, alt organ de stat, organizatie nestatala) pe de alta parte intervine pentru a se realiza o singura vointa juridica. Distinctia aceasta are relevanta pentru ca numai astfel se poate deosebi un asemenea act administrativ (care este act unilateral de autoritate) de contractul administrativ unde, intr-adevar, se pune problema realizarii acordului de vointa.

c)      emiterea actului administrativ la cererea prealabila

In acest caz distingem doua mari situatii:

1.     cererea prealabila apartine chiar organului emitent si este adresata organului ierarhic superior;

2.     cererea prealabila este adresata organului emitent de catre subiectul de drept ce urmeaza sa fie beneficiarul actului administrativ.

In situatia 1 este necesara cererea prealabila a organului emitent doar pentru ca acesta sa obtina o autorizare din partea organului ierarhic superior pentru ca el sa-si exprime vointa, dar vointa exprimata ii apartine si este unilaterala.

In situatia 2 cererea prealabila sau acordul prealabil au valoarea doar a unei conditii cerute de lege cu actul administrativ sa fie legal iar vointa juridica exprimata apartine numai autoritatii administrative emitente deci este unilaterala. Pe cale de consecinta rezulta ca un asemenea act administrativ poate fi revocat tot numai prin vointa unilaterala a autoritatii administrative si nici intr-un caz revocarea nu se realizeaza prin acordul de vointa.

In aceasta a doua situatie se mai pune totusi o problema si anume care este valoarea juridica a renuntarii beneficiarului la exercitiul dreptului sau chiar la dreptul conferit de actul respectiv, adica renuntarea beneficiarului are semnificatia unei modalitati de incetare a efectelor juridice. Renuntarea (la exercitiul dreptului sau chiar la dreptul conferit) beneficiarului actului administrativ nu reprezinta, in sine, o modalitate de incetare a efectelor actului administrativ deoarece in cazul actului administrativ manifestarea de vointa a celui interesat nu este “incorporata” in structura actului administrativ. Asadar, organul emitent odata ce primeste cererea de renuntare trebuie sa o examineze si sa emita actul de revocare ca pe o obligatie ce este o consecinta a procedurii cererii prealabile. Acest lucru este corect pentru ca daca cererea prealabila este o conditie  a emiterii renuntarea beneficiarului la exercitiul dreptului sau chiar la dreptul conferit inseamna disparitia cererii.

2.3 Actul administrativ este emis numai in realizarea puterii publice

Aceasta trasatura deosebeste actul administrativ de alte acte juridice unilaterale ale autoritatii administrative. De asemenea, aceasta trasatura releva obligativitatea actului administrativ, precum si posibilitatea executarii lui din oficiu pentru ca aceste doua atribute exprima vointa autoritatii administrative ca subiect de drept in raporturi juridice ce presupun exercitiul autoritatii publice deci vointa de a da nastere, a modifica sau stinge drepturi si obligatii in raporturi de putere publica. Deci aceste acte au statutul actelor de putere publica organizata ca putere oficiala cu temei in vointa poporului. Asemenea acte se numesc acte de autoritate sau acte ce se realizeaza intr-un regim juridic de autoritate (de putere). Din aceasta cauza ele sunt obligatorii pentru toate subiectele de drept, inclusiv pentru organul emitent sau organul ierarhic superior. Forta de constrangere a statului va interveni doar in cazul in care executarea actului administrativ nu se realizeaza de buna voie. Forta de constrangere a statului intervine pentru a infrange o rezistenta a subiectului de drept pe cand actul administrativ intervine pentru a da nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii in exercitiul autoritatii de stat sau, dupa caz, al autoritatii administrativ-teritoriale. Din acest rationament rezulta ca atunci cand actul administrativ nu este executat de buna voie nu mai este necesara investirea lui cu titlu executoriu, el insusi fiind purtatorul unui asemenea titlu.

2.4. Actul administrativ are un regim juridic specific, in centrul caruia se afla legea contenciosului administrativ.

Aceasta trasatura deosebeste actul administrativ de alte acte de autoritate emise de alte categorii de organe ale statului. Administratia nu este (fie scop, fie mijloc) singura activitate politico-statala iar actul administrativ nu este singurul act de autoritate, dar el este singurul act de autoritate atacat in contenciosul administrativ. Chiar si actele administrative exceptate au un asemenea statut pentru ca tot legea contenciosului li-l prevede. Din acest rationament rezulta ca regimul consacrat de legea contenciosului devine un element obligatoriu de delimitare a trasaturilor actului administrativ ca specie a actului juridic. Legea nr. 29/1990 nu epuizeaza regimul juridic aplicat actelor administrative pentru ca sunt si unele acte administrative care se controleaza in alt sistem.

III. Clasificarea actelor administrative

In doctrina au fost stabilite mai multe clasificari dar vom analiza clasificarea care are la baza criteriul structural organizational. Astfel, stabilim urmatoarele criterii de clasificare:

A.     Dupa categoria organelor de la care emana, distingem:

1.     acte care emana de la organe ale administratiei de stat;

2.     acte care emana de la organe de stat;

3.     acte care emana de la autoritati autonome ale administratiei publice locale;

4.     acte administrative prin delegatie (acte care emana de la persoane private juridice sau fizice in baza imputernicirilor date de lege sau de organe ale administratiei de stat in baza legii).

B.     Dupa competenta materiala a organului emitent distingem:

1.     acte de administratie generala;

2.     acte de administratie speciala;

La randul lor aceste doua categorii de acte apar, sub aspectul competentei teritoriale, fie ca acte ale organelor centrale, fie ca acte ale organelor locale.

C.     Dupa gradul de intindere a efectelor juridice distingem:

1.     acte normative

2.     acte individuale

Aceste doua categorii de acte se refera expres la subiecte de drept din “afara” organului emitent, adica la cei administrati.

3. acte cu caracter intern, care pot fi normative sau individuale.

D.     Dupa continutul efectelor actelor administrative individuale acestea se impart in:

1.     acte prin care se stabilesc drepturi sau obligatii determinante pentru subiectul caruia i se adreseaza (ex. atribuirea unui teren pentru constructii);

2.     acte de conferire a unui anumit statut personal (ex. diplome scolare, carnet de conducere, decizia de pensie);

3.     acte de aplicare a constrangerii administrative;

4.     acte cu caracter jurisdictional.

La categoria 1 deci cand e vorba de autorizatii distingem:

autorizatii libere (care pot sau nu sa fie cerute)

autorizatii impuse (fara o asemenea autorizatie nu se poate exercita o meserie, o activitate).

A se vedea: Iorgovan, Antonie – Tratat de Drept Administrativ, Ed. All Beck, Bucuresti, 2001.