Contenciosul administrativ - caracterele actiunii in contencios administrativ, conditia indeplinirii procedurii administrative prealabile

Contenciosul administrativ

A)Notiune si scurt istoric

Termenul contencios deriva din latinescul contendo, contendere, care evoca ideea unei infruntari prin lupta.

Intelegerea notiunii de contencios administrativ trebuie sa porneasca de la faptul ca functionarea celor trei puteri in stat presupune, potrivit clasicului principiu al separatiei puterilor si o colaborare dar si un control reciproc , in scopul realizarii unui echilibru necesar bunei functionari a statului respectiv. Asupra activitatii puterii executive se exercita, asa cum am mai amintit, atat un control parlamentar, care este un control politic, de natura necontencioasa, cat si un control din partea autoritatii judecatoresti, carepriveste legalitatea actelor administrative. Prin intermediul lui se urmareste sa se asigure aplicarea corecta a legii de catre autoritatiile administratiei publice, conditie fundamentala a existentei si intaririi unui stat de drept.

Sintagma contencios administrativ evoca ansamblul litigiilor care apar intre autoritatile publice si particularii care se considera lezati, la un moment dat in drepturile sau interesele lor legitime, prin actele administrative ilegale ale acelor autoritati publice.

Una din primele reglementari adoptate de Parlamentul ales democratic in mai 1990, a fost Legea din 7 noiembrie a contenciosului administrativ(Legea nr.29/1990), abrogata in prezent prin Legea nr.554/2004, cu modificarile si completarile realizate prin Legea nr.262/2007 si recent prin Legea nr.100/2008.

B)Fundamente constitutionale contemporane in materia contenciosului administrative

Actualele dispozitii constitutionale dar si ale Legii 554/2004 modificate prin Legea 262/2007 determina atat definitia cat si trasaturile contenciosului administrativ .

In actuala literatura de specialitate termenul contencios are 2 acceptiuni. Prima evoca activitatea menita sa solutioneze un conflict de interese , un conflict juridic izvorat intre administratie si cei administrati. Cea de-a doua acceptiune evoca organul competent sa solutioneze acel conflict.

Fata de aceste aspecte am putea defini contenciosul administrativ ca fiind totalitatea litigiilor dintre autoritatile publice, pe de o parte, si cei vatamati in drepturile si interesele lor legitime , pe de alta parte, deduse din acte administrative tipice sau asimilate considerate ca ilegale, de competenta sectiilor de contencios administrativ ale instantelor judecatoresti, guvernate de un regim juridic predominant de drept public.

O autoritate publica poate emite mai multe categorii de acte : acte specifice statutului sau constitutional, acte de drept al muncii, acte de drept comercial si acte administrative.

Putem intelege ca din toate aceste categorii de acte pe care le emite un organ public , in contenciosul administrativ nu vor putea fi atacate de cat actele administrative ale acestuia.

In concluzie putem analiza si trasaturile incidente contenciosului administrativ si anume :

1) O prima trasatura o reprezinta obiectul litigiilor de contencios administrativ. Prin legea nr. 554/2004, raportata la Constitutie se instituie un control direct, pe cale de actiune judiciara atat asupra actului administrativ propriu zis , cat si asupra actului administrativ asimilat. Actul administrativ ce poate face obiectul contenciosului administrativ este atat actul administrativ unilateral cu caracter individual sau normativ, cat si actul administrativ bi sau multilateral , respectiv contractul administrativ.

2) O a doua trasatura priveste calitatea partilor in litigiu. Calitatea de parat o va avea intotdeauna o autoritate publica. Referitor la calitatea de reclamant in litigiile de contencios administrativ , art.1 din Legea nr.554/2004 face vorbire despre orice persoana care se considera vatamataintr-un drept al sau ori intr-un interes legitim. Potrivit acestei dispozitii au calitate procesuala activa , pe langa orice persoana care se considera vatamata si urmatoarele categorii :

a) un tert in raport cu actul administrativ atacat, care potrivit art. 1 alin.2 se poate adresa instantei de contencios administrativ si persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept ;

b) Avocatul Poporului , care potrivit art. 1 alin. 3 din lege in urma controlului exercitat apreciaza ca ilegalitatea actului se poate inlatura numai prin justitie;

c) Ministerul Public, este de asemenea competent sa sesizeze instanta , atunci cand, in urma exercitarii atributiilor prevazute de legea sa organica , apreciaza ca incalcarile drepturilor , libertatilor si intereselor legitime ale persoanelor se datoreaza existentei unor acte administrative unilaterale, individuale ale autoritatilor emise cu exces de putere sau cand aceste acte vatama un interes legitim public,

d) Autoritate emitenta a actului administrativ, are dreptul sa se adreseze instantei si sa solicite anularea propriului act pe care nu-l mai poate revoca ;

e) Agentia Nationala a Functionarilor Publici, care in cadrul controlului de tutela administrativa, poate ataca actele autoritatilor publice centrale si locale prin care se incalca legislatia privind functionarii publici, in conditiile Legii 188/1999 privind statutul functionarilor publici republicata;

f) Subiectele de drept public, pot si ele sa sesizeze instanta judecatoresca.

3) A treia masura vizeaza tipul de contencios instituit prin Legea 554/2004 si anume un contencios de plina jurisdictie. Contenciosul de plina jurisdictie este acela care pune in lucru plenitudinea puterilor judecatorului . Judecatoril poate sa restabileasca ordinea de drept nu doar prin puterea de anulare a actului , ci sa pronunte si condamnari.

4) A patra trasatura vizeaza caracterul obligatoriu al plangerii prealabile. Plangerea prealabila ( sau actiunea administrativa prealabila) sub forma recursurilor administrative semnifica o posibilitate a subiectului vatamat de a se adresa administratiei care i-a produs vatamarea sau celei superioare ei, prin care sa-i ceara acesteia sa-si revizuiasca atitudinea, putand fi vorba despre anularea, modificare, inlocuirea unui act administrativ. Potrivit legii contenciosului administrativ este prevazuta posibilitatea, ca pe calea procedurii prealabile , sa se poata solicita si dispune si modificarea nu numai revizuirea actului administrativ atacat.

ESEU: Dezvoltare regionala - test grila ESEU: Politicile de solidaritate, politici sociale si coeziunea europeana

Recursurile administrative prezinta avantajul ca sunt simple , fara formalitati si fara cheltuieli si de aceea ele pot fi de mai multe categorii :

-recursul gratios este acel tip de recurs caruia ii sunt caracteristice 2 trasaturi:

-se exercita la aceiasi autoritate care a emis actul administrativ supus recursului;

-cel care-l exercita poate cere sa fie emis un act adiministrativ, sa fie retractat , modificat sau anulat.

-recursul erarhic are ca specific urmatoarele trasaturi:

-se exercita la organul erarhic superior organului care a produs vatamarea ;

-din punctul de vedere al sferei sale de aplicare nu vizeaza decat actele emise sau adoptate de organele administrative care au organe superioare ierarhic.

Acest recurs nu se poate execrcita fata de actele autoritatilor autonome, locale sau centrale, care nu au organe superioare ierarhic.

-o alta trasatura a acestei forme de recurs vizeaza pretentiile recurentului, obiectul sau, ce anume poate cere cel care-l exercita de la organul ierarhic superior celui al carui act i-a produs o anumita vatamare.

5)A cincea trasatura a contenciosului administrativ o reprezinta dublul grad de jurisdictie, fondul si recursul, care se judeca in cadrul sectiilor speciale de contencios administrativ existente la nivelul tribunalelor, Curtilor de Apel si Inaltei Curtii de Casatie si Justitie.

6)Cea de a sasea trasatura a contenciosului administrativ o reprezinta posibilitatea de a fi atacate in justitie si actele administrative cu caracter jurisdictional (art. 6 din Legea 554/2004).

7) Cea de a saptea trasatura a actualei reglementari in materia contenciosului administrativ o reprezinta posibilitatea ca actiunea sa poata fi formulata si personal impotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau incheierea actului, ori , dupa caz, care se face vinovata de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim.

8) Cea de-a opta trasatura a contenciosului administrativ o reprezinta consacrarea unei garantii procesuale pentru judecarea cererilor de contencios administrativ si pentru punerea in executare a hotararilor judecatoresti definitive si irevocabile.

Legea consacra urmatoarele garantii procesuale :

a) posibilitatea pe care o are instanta judecatoreasca de a aplica anumite amenzi judiciare , atat pe parcursul judecarii cererii cat si dupa judecare , in faza de executare (amenda in cuantum de 10% din salariul minim brut pe economie care se poate aplica conducatorului autoritatii publice care nu trimite pana la termenul stabilit de instanta actele si documentele solicitate si 20% din salariul minim brut pe economie pentru intarziere nejustificata in situatia in care acesta nu respecta termenul de punere in executare a unei hotarari judecatoresti definitive si irevocabile pronuntata in aceasta materie);

b)incriminarea ca si infractiune a neexecutarii din motive imputabile sau nerespectarii hotararilor judecatoresti definitive si irevocabile pronuntate de instanta de contencios administrativ , in termen de 30 de zile de la data aplicarii amenzii , fapta care se pedepseste cu inchisoarea de la 6 luni la 3 ani sau cu amneda de la 2.500 la 10.000 lei;

c) celeritatea procedurii de judecata a actiunii de fond , a cailor ordinare si extraordinare de atac, a redactarii si motivarii hotararilor judecatoresti , precum si a celei de punere in executare a hotararilor definitive si irevocabile pronuntate de instantele judecatoresti.

C)Caracterele actiunii in contencios administrativ potrivit Legii nr.554/2004 si Constitutiei

O calitate importanta a contenciosului administrativ contemporan o consfinteste nu numai definitia si trasaturile mai sus aratate dar si cadrul general pentru exercitiul contenciosului administrativ subiectiv si deopotriva pentru contenciosul administrativ obiectiv .

Aceasta clasificare a contenciosului rezulta din distinctia pe care Legea 554/2004 o face intre actiunea in anulare pentru apararea unor drepturi subiective si actiunea in anulare pentru apararea unor interese publice, caracterul actiunii fiind in concordanta cu caracterul dreptului care urmeaza a fi valorificat.

Criteriul de distinctie intre aceste 2 forme de contencios priveste caracterul dreptului care este valorificat prin actiunea promovata.

Vom avea contencios administrativ subiectiv atunci cand reclamantul, prin actiunea introdusa, solicita instantei judecatoresti sa solutioneze o problema referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim personal , in sensul de a cerceta daca un act administrativ tipic sau asimilat a adus atingere unei situatii juridice subiective .

In ceea ce priveste contenciosul administrativ obiectiv are ca semnificatie faptul ca, prin actiunea cu care l-a investit pe judecator, reclamantul urmareste sa apere un drept obiectiv sau un interes legitim public, in sensul de a verifica daca a fost adusa atingere unor drepturi care reprezinta continutul unei situatii juridice cu caracter general si impersonalsi daca s-a adus atingere unei stari de legalitate generala.

D)Conditiile actiunii in contencios administrativ, potrivit Legii nr.554/2004

Legislatia actuala stabileste o serie de conditii de adminisibilitate a unei actiuni in contenciosul administrativ. Aceste conditii pot fi :

1. Conditia ca actul atacat sa fie act administrativ in forma tipica sau asimilata. Aceasta conditie a fost evidentiata pentru prima data in Decizia nr. 37/1993 unde Curtea Constitutionala a retinut ca atat administrative normative , cat si cele individuale ale Guvernului, ministerelor si celorlate autoritati ale administratiei publice centrale sau locale sunt controlate de instantele judecatoresti de contrncios administrativ.

2. Conditia ca actul atacat sa emane de la o autoritate publica. Aceasta conditie evidentiaza calitatea de parat in aceste actiuni pe care o va avea intotdeauna autoritatea publica emitenta a actului administrativ sau a refuzului nejustificat. In ceea ce priveste notiunea de autoritate administrativa, aceasta include urmatoarele categorii de autoritati publice:

a) autoritati ale administratiei de stat, centrale si teritoriale(cei 2 sefi ai executivului, autoritati ale administratiei centrale de specialitate subordonate sau nesubordonate, autonome, prefect , etc.);

b) autoritati autonome locale ( consiliile locale, judetene, primarul, etc.);

c) institutiile publice si regiile autonome de interes public;

d) diferite structuri neguvernamentale denumite traditional ONG (asociatii, fundatii, etc.).

3. Conditia ca actul administrativ atacat sa vatame un drept recunoscut de lege sau un interes legitim. Art. 2 alin. 1 lit. o) din Legea 554/2004 in forma modificata prin Legea nr. 262/2007 defineste dreptul vatamat ca fiind orice drept fundamental prevazut de Constitutie , de lege sau de un alt act normativ , caruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ.

Interesul legitim este definit prin lit. p) si r) ale aceluiasi articol care prezentand interesul care vizeaza ordinea de drept si democratia constitutionala garantarea drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale ale cetatenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competentei autoritatilor publice.

4. Conditia indeplinirii procedurii administrative prealabile. Legea nr. 554/2004 , prin art. 7 alin. 1 obliga persoana vatamata ca, inainte de a se adresa instantei de judecata, sa se adreseze pentru apararea dreptului sau in termen de 30 de zile de la data cand i s-a comunicat actul administrativ vatamator sau la expirarea termenului legal, autoritatii emitente, care este obligata sa rezolve plangerea in 30 de zile. Aceasta forma procedurala prealabila poarta denumirea de recurs gratios .

Sesizarea instantei se va putea face in termen de 30 de zile de la data cand i-a fost comunicata solutia sau de la data la care autoritatea sesizata era obligata sa o faca, deoarece persoana vatamata poate sesiza instanta si in cazul in care aceasta sau cea ierarhic superioara nu rezolva reclamatia administrativa cu care a fost sesizata.

Exista si situatii in care plangerea prealabila nu este obligatorie si anume in cazul actiunilor introduse de Prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, ANFP, de cei vatamati prin ordonante sau dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale , etc.

Cea de a adoua forma pe care o poate imbraca procedura administrativa prealabila este recursul administrativ ierarhic, care a fost prezentat la trasaturile actiunii contenciosului administrativ.

Regimul juridic al procedurii administrative prealabile poate avea urmatoarele elemente:

a) poate imbraca 2 forme, respectiv, recursul gratios si cel administrativ ierarhic;

b)caracterul obligatoriu al acestei proceduri, ceea ce inseamna ca in absenta ei, actiunea nu poate fi primita, iar daca a fost primita ea va fi respinsa;

c) vatamatul nu este obligat sa parcurga ambele faze ale procedurii;

d) legea nu obliga, dar nici nu interzice , daca cel vatamat doreste si este posibil sa se exercite ambele forme de recurs;

e) persoana vatamata va putea exercita calea procedurii administrative prealabile in termen de 30 zile de la data cand i s-a comunicat actul administrativ tipic, sau trebuia sa i se comunice;

f) in cazul actiunilor ce au ca obiect contracte administrative, plangerea prealabila are semnificatia concilierii in cazul litigiilor comerciale;

g) plangerea prealabila poate fi formulata si de persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept din momentul in care a luat cunostinta pe orice cale , de existenta acestuia, in limita termenului de 6 luni.

5) Conditia respectarii termenului de introducere a actiunii. Ultima conditie de admisibilitate a unei actiuni in contenciosului administrativ este conditia termenului. Actuala lege prevede ca un termen , cel mic , este de prescriptie, celalalt , cel mare , este de decadere. Termenul de 6 luni prevazut de lege este un termen de prescriptie si cel de 1an este de decadere.

Potrivit art. 11 alin. 1 din legeea 554/2004 modificata prin Legea 262/2007 , cererile prin care se solicita anularea unui act administrativ individual , a unui contract administrativ, recunoasterea dreptului pretins si reparearea pagubei cauzate, se pot introduce in termen de 6 luni de la :

a) data comunicarii raspunsului la plangerea prealabila;

b) data comunicarii refuzului nejustificat de solutionare a cererii;

c) data expirarii termenului de solutionare a plangerii prealabile , fara a se putea depasi termenul maxim de 1 an, respectiv data expirarii termenului legal de solutionare a cererii;

d) data expirarii termenului prevazut la art.2 alin. 1 lit.h) calculat de la comunicarea actului administrativ emis in solutionarea favorabila a cererii sau , a plangerii prealabile;

e) data incheierii procesului verbal de finalizare a procedurii concilierii in cazul contractelor administrative.

In cazul ornonantelor sau dispozitiilor din ordonante considerate neconstitutionale, acestea pot fi atacate oricand.

Termenul de 6 luni constituie regula, dar pentru motive temeinice in cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusa si peste termenul prevazut la alin.1 dar nu mai tarziu de 1 an de la data comunicarii actului, data luarii la cunostinta, data introducerii cererii sau data incheierii procesului verbal de conciliere.

In prezent competenta materiala a instantelor judecatoresti incidenta litigiilor de contencios administrativ, este stabilita de art.2, 3 si 4 din Codul de pr.civ., precum si de art.10 din Legea nr.554/2004, dupa cum urmeaza:

- tribunalele judeca, in prima instanta, procesele si cererile in materie de contencios administrativ privind actele autoritatilor administratiei publice locale si judetene precum si cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale si accesorii acestora pana la 500 000 lei;

- Curtile de Apel judeca, in prima instanta, cererile si procesele privind actele autoritatilor si institutiilor publice centrale, precum si cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale si accesorii acestora, de peste 500 000 de lei, iar ca instante de recurs, recursurile declarate impotriva hotararilor pronuntate de tribunale in fond in materia contenciosului administrativ;

- Inalta Curte de Casatia si Justitie judeca recursurile declarate impotriva hotararilor pronuntate de Curtile de Apel in prima instanta.

Competenta teritoriala(rationae loci) este stabilita de art.10 alin3 din Legea nr.554/2004, si putem afirma ca este una speciala, deoarece deroga de la regula stabilita de dreptul comun. Aceasta competenta ii revine instantei de la domiciliul reclamantului sau celei de la domiciliul paratului, ceea ce reprezinta un caracter alternativ recunoscut de lege acestei institutii.

E)Exceptiile de la controlul de legalitate exercitat de instantele de contencios administrativ

Existenta contenciosului administrativ nu inseamna un drept absolut, fara limite, de control judecatoresc asupra actelor administrative .

Legea nr. 554/2004 reglementeaza exceptia de controlul judecatoresc in art. 5 intitulat actele nesupuse controlului si limitele controlului.

Acest text are in vedere 2 categorii de acte administrative exceptate de la contenciosul administrativ si anume :

a)     acte administrative sustrase in totalitate controlului de legalitate exercitate de contenciosul administrativ, reprezentand exceptii absolute si in aceasta categorie intra :actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul ; actele de comandament cu caracter militar ; actele pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede prin lege speciala , o alta procedura speciala.

b)     acte administrative sustrase partial de la controlul de legalitate intitulate si exceptiile relative, in categoria carora intra actele administrative emise pentru aplicarea regimului starii de razboi, al starii de asediu sau al celei de urgenta, cele care privesc apararea si securitatea nationala ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum si pentru inlaturarea consecintelor calamitatilor naturale, epidemiilor si epizotiilor, care pot fi atacate numai pentru exces de putere.