Descentralizarea economica si financiara a serviciilor publice - etapa a reformei economico-sociale

Descentralizarea economica si financiara a serviciilor publice - etapa a reformei economico-sociale.

1. Principiile descentralizarii gestiunii serviciilor publice

Procesele economice si politice contemporane nu aveau cum sa ocoleasca administratiile locale, care sunt expresia democratica cea mai apropiata de cetatean. Intr-o analiza detaliata a contextului economic si financiar mondial de astazi, experti ai Bancii Mondiale considera ca exista urmatoarele tendinte dominante la inceputul noului mileniu:

- descentralizarea;

- procesul de globalizare;

- competitivitatea la nivel mondial.

Toate cele trei tendinte au un impact direct asupra administratiei locale, dar prima dintre ele ii modifica in mod radical functiile si impune utilizarea unor resurse importante. Lucrarile de specialitate din domeniu vorbesc chiar de o teorema a descentralizarii, potrivit careia bunastarea sociala se maximizeaza daca serviciile publice sunt realizate de nivelul administrativ cel mai apropiat de cetatean.

Principiile pe care se bazeaza aceasta teorema sunt urmatoarele:

Participarea colectivitatilor locale la activitatile de stabilizare si de distribuire pune anumite probleme, care este interesant sa fie examinate, deoarece anumite aspecte ridicate cu aceasta ocazie vor fi utile pentru studierea introducerii unor sisteme adecvate de finantare a puterilor locale.

Procesul descentralizarii administrative nu inseamna numai substituirea unui decident central, situat la nivel national, cu unul local, el modificand profund cadrul de referinta si conditiile in care sunt alese obiectivele, stabilite optiunile si fundamentate deciziile.

Descentralizarea poate fi definita ca un proces de rationalizare in administratia publica, un indiciu al modernizarii.

Utilizarea metodelor de finantare prin transferuri generale de la nivelul central catre nivelurile locale, responsabile cu realizarea serviciilor publice descentralizate are tendinta de a genera depasirea cheltuielilor si pierderea responsabilitatii financiare.

Astfel, programarea transferurilor necesita o evaluare si o cuantificare, in sensul de stabilire cantitativa ca parghie de control permanenta pentru a incuraja mobilizarea veniturilor, eficienta costurilor in cazul cheltuielilor, la nivel subnational.

De asemenea, nu in ultimul rand trebuie luate in considerare aspectele administrative. La nivel subnational este necesar un proces de construire a capacitatii manageriale si de gestiune financiara, deoarece lipsa de profesionalism va afecta negativ beneficiile aduse de descentralizarea fiscala. De exemplu, in ceea ce priveste colectarea veniturilor, aceasta ar realiza un nivel mai mic decat cel programat, punand in pericol atat echilibrul financiar al guvernului sunational, cat si obiectivele economice urmarite de finantele publice la nivel macroeconomic.

2. Principiile descentralizarii financiare a serviciilor publice

Gradul de autonomie financiara, precum si descentralizarea financiara sunt strict corelate cu responsabilizarea acordata autoritatilor locale in majoritatea tarilor democratice, indiferent ca acestea sunt tari industrializate dezvoltate, tari in curs de dezvoltare sau tari in tranzitie catre o economie concurentiala.

Procesul descentralizarii administrative nu inseamna numai substituirea unui decident central, situat la nivel national, cu unul local, el modificand profund cadrul de referinta si conditiile in care sunt alese obiectivele, stabilite optiunile si fundamentate deciziile.

Descentralizarea poate fi definita ca un proces de rationalizare in administratia publica, un indiciu al modernizarii.

Utilizarea metodelor de finantare prin transferuri generale de la nivelul central catre nivelurile locale, responsabile cu realizarea serviciilor publice descentralizate are tendinta de a genera depasirea cheltuielilor si pierderea responsabilitatii financiare.

Astfel, programarea transferurilor necesita o evaluare si o cuantificare, in sensul de stabilire cantitativa ca parghie de control permanenta pentru a incuraja mobilizarea veniturilor, eficienta costurilor in cazul cheltuielilor, la nivel local.

De asemenea, nu in ultimul rand trebuie luate in considerare aspectele administrative. La nivel local este necesar un proces de construire a capacitatii manageriale si de gestiune financiara, deoarece lipsa de profesionalism va afecta negativ beneficiile aduse de descentralizarea financiara. De exemplu, in ceea ce priveste colectarea veniturilor, aceasta ar realiza un nivel mai mic decat cel programat, punand in pericol atat echilibrul financiar la nivel local, cat si obiectivele economice urmarite de finantele publice la nivel macroeconomic.

Persoanele implicate in managementul administratiei publice locale au practic posibilitatea de a stabili viitorul comunitatii, de a asigura programele si serviciile importante. Actiunile ce pot fi intreprinse pentru progresul comunitatii trebuie sa fie hotarate la nivel local, deoarece procesele la acest nivel pot fi conduse si administrate intr-un mod eficient si bine chibzuit.

In cazul descentralizarii financiare trebuie avute in vedere anumite principii, care sunt cerinte primordiale ale stabilitatii finantelor publice ale tarii:

Principiile descentralizarii financiare

- principiul asigurarii serviciilor sociale vitale, sarcina ce este supraveghiata indeaproape de autoritatile centrale. Potrivit acestui principiu, Guvernul trebuie sa asigure un nivel de viata care sa fie superior unui prag minim considerat decent, ceea ce inseamna sa ofere serviciile publice esentiale tuturor membrilor societatii (sanatate, educatie, siguranta sociala), indiferent de regiunea in care traiesc; - principiul echivalentei dintre utilitatea si finantarea serviciilor publice, aceasta insemnand ca autoritatile publice locale, care finanteaza cheltuielile generate de serviciile publice locale trebuie sa analizeze in ce masura aceste servicii sunt folositoare concetatenilor lor, tinand seama de specificul zonei in care locuiesc, de caracteristicile mediului economic s.a. In acest sens, fiecare tip de serviciu public de genul infrastructura, necesitati de protectie a mediului etc. ar trebui sa fie finantat de catre beneficiari, indiferent de rezidenta; - principiul redistribuirii fondurilor publice si a stabilitatii financiare la nivelul intregii tari, impus de existenta comunitatilor locale mai sarace, care nu dispun de capacitate financiara suficienta pentru a oferi servicii publice la nivelul celorlalte comunitati locale; - principiul acceptarii costului descentralizarii, determinat de disparitatile fiscale regionale, cauzate, in principal, de dezvoltarea economica diferita a respectivelor zone geografice; - principiul accesului echitabil la resusele financiare publice, determinat de situatia multora dintre colectivitatile locale, a caror balanta dintre nevoi si capacitate fiscala este deficitara. Compensarea lipsei de resurse financiare se face din veniturile colectate la nivel central, prin transferuri pe baza unei scheme prestabilite; - principiul compensarii fluxurilor financiare dintre colectivitati, compensare necesara din cauza aparitiei transferurilor financiare involuntare dintre acestea, determinate de deschiderea economica. Aceste transferuri prejudiciaza in unele colectivitati infaptuirea programelor de dezvoltare. Prevenirea unor astfel de situatii implica interventia guvernamentala cu masuri corective; Referat: CHELTUIELI PENTRU AJUTORUL DE SOMAJ - legislatia in domeniul somajului prevede Referat: Gestiunea financiara a intreprinderii - obiectul si continutul finantelor - principiul diversitatii, potrivit caruia descentralizarea financiara se infaptuieste intr-o varietate de forme si in masuri diferite, datorate deosebirilor dintre comunitatile locale, in ceea ce priveste solicitarile de bunuri si servicii publice; - principiul echilibrului financiar, conform caruia repartizarea intre nivelurile de autoritate publica a finantelor publice trebuie sa asigure exercitarea conducerii in limita atributiilor si competentelor ce revin fiecaruia. Aceasta inseamna ca resursele financiare publice sa fie distribuite pentru acoperirea cheltuielilor cu functionarea sectorului public in administrarea statului si a colectivitatii locale.

In toate statele membre ale Consiliului Europei, se cauta solutii de asigurare a unei repartizari cat mai echitabile a resurselor financiare intre diferitele niveluri de organizare administrativa, tinand cont de rigoarea bugetara care se impune la toate nivelurile administratiei publice.

Totodata, toate tarile au recunoscut ca autonomia financiara este o conditie sine qua non a descentralizarii administrative, aceasta constand in posibilitatea autoritatilor locale de a avea un buget propriu, distinct de cel al statului, in care vor figura veniturile si cheltuielile proprii.

Este de admis ca, indiferent de formele concrete sub care se practica in diferite tari, descentralizarea administratiei publice constituie o realitate a societatii prezente si viitoare, cu implicatii importante in plan economic si social. Aplicata judicios, cu limite determinate de conditiile concrete ale fiecarei tari, ea poate contribui la o ameliorare semnificativa a eficientei alocarii resurselor si a calitatii functiei administrative a statului.

Prin prisma unei planificari adecvate, descentralizarea cheltuielilor poate inlatura presiunile locale la nivel de buget de stat si conduce la stabilizarea finantelor publice in general. Cu o administrare locala a impozitelor si taxelor eficienta, descentralizarea cheltuielilor la nivel local poate conduce la obtinerea unor rezultate de succes la nivelul intregii tari, datorita faptului ca entitatile locale au putut sa dimensioneze mai corect baza de impozitare.

Din perspectiva nationala, tintele de stabilitate macroeconomica si crestere sustinuta implica necesitatea consolidarii fiscale inclusiv disciplina in contextul finantelor publice, la toate nivelele guvernului.

3. Avantajele si dezavantajele descentralizarii mangementului serviciiilor publice din punct de vedere al gestiunii si finantarii acestora

Incredintarea anumitor servicii publice nivelurilor teritoriale mai apropiate de colectivitate este de dorit din mai multe motive:

Argumentele in favoarea unei participari a colectivitatilor locale la prestarea serviciilor publice pot fi impartite in doua grupe. In primul rand, faptul ca sectorul public comporta mai multe nivele prezinta anumite avantaje. In al doilea rand, este interesant de a incredinta un mare numar de servicii la nivelul cel mai putin ridicat al sectorului public.

Avantajele unui sector public cu mai multe nivele sunt, in special, urmatoarele:

Daca electoratul poate astfel sa inteleaga care sunt costurile serviciilor furnizate de fiecare nivel al administratiei, el poate sa evalueze aceste costuri in raport cu beneficiile, pentru ca apoi sa poata judeca, in cunostinta de cauza, daca serviciile sunt rentabile si sa indice daca el ar dori sa le dezvolte sau sa le reduca.

Totusi, decizia de a incredinta prestatiile colectivitatilor locale nu este intotdeauna cea mai buna solutie. Acest sistem nu convine in doua tipuri de situatii:

Avantajele descentralizarii financiare pot fi analizate din doua puncte de vedere, care pun in evidenta aspectul economic si cel politic:

Ca observatie generala, bazata pe analiza evolutiei mai multor tari, analiza realizata de un grup de cercetatori de la FMI, atat avantajele economice, cat si cele politice ale descentralizarii gestiunii si finantarii serviciilor publice sunt evidente in tarile industrializate, ale caror economii prezinta un grad ridicat de stabilitate si, ca o consecinta, un comportament economic si social al populatiei fara fluctuatii importante.

In tarile in curs de dezvoltare si in tarile in tranzitie, descentralizarea fiscala, bugetara si de gestiune a serviciilor publice va produce cele mai bune efecte daca vor fi indeplinite cateva conditii:

Cerintele de mai sus sunt respectate in cea mai mare masura in tarile dezvoltate, dar este evident ca in tarile in curs de dezvoltare si in tarile in tranzitie ele sunt indeplinite numai in zonele mai bogate. Aceasta observatie conduce la concluzia ca initiativele privind descentralizarea financiara au mai multe sanse de succes acolo unde veniturile agentilor economici - persoane fizice si juridice - sunt ridicate, iar reforma fiscala, ce cuprinde descentralizarea financiara, sa se limiteze, in faza initiala, la aceste zone, celelalte trebuind sa fie sprijinite de toate autoritatile statului pentru a atinge un anumit standard de dezvoltare si apoi sa treaca la implementarea programelor de reforma fiscala.

In acest sens, in tarile in curs de dezvoltare si in tarile in tranzitie, dezvoltarea economico-sociala impune un mix de politici privind administratia publica si finantarea serviciilor publice, in numeroase situatii existand argumente foarte pertinente pentru mentinerea centralizarii, cel putin pentru o perioada de timp mai lunga sau mai scurta, in functie de progresele economice. Centralizarea gestiunii, finantarii si controlului se refera la principalele instrumente fiscal - bugetare pe care statul le are la dispozitie: sistemul fiscal, cheltuielile publice, politica imprumutului public. Intr-o tara cu un sistem administrativ - teritorial puternic descentralizat, in care autoritatile locale colecteaza si gestioneaza o mare parte din veniturile publice create pe teritoriul respectiv, guvernul central va gasi cu dificultate resursele financiare necesare acoperirii deficitului bugetar - cu atat mai mult cu cat necesitatile de finantare la nivel central depasesc cu mult resursele, mai ales cele fiscale, ce pot fi mobilizate la acest nivel.

Mai mult, daca Guvernul intentioneaza sa aplice o politica bugetara activa in vederea stapanirii inflatiei si a echilibrarii balantei de plati si, mai departe, a stimularii economisirii si, implicit, a dezvoltarii economice, va trebui sa poata utiliza cele mai puternice parghii ale politicilor economice la dispozitia autoritatilor intr-un stat democratic si acestea sunt: sistemul fiscal si bugetar, incluzand aici investitiile publice, sistemul monetar si regimul valutar etc.

In tarile cu un grad mare de descentralizare, confruntarea cu un deficit important al bugetului central a condus autoritatile statului la decizia de restrictionare a cheltuielilor, inclusiv de micsorare a transferurilor si subventiilor catre bugetele locale, ceea ce afecteaza realizarea chiar a serviciilor publice descentralizate.

Tarile in tranzitie de la o economie puternic centralizata catre una bazata pe relatii de concurenta parcurg un proces extins de privatizare a activelor economice si, concomitent, isi reformeaza structura institutionala si isi modernizeaza infrastructura industriala. Pentru a atinge aceste deziderate, tarile respective trebuie sa adopte si sa aplice politici coerente de investitii, ceea ce reprezinta inca un argument important pentru mentinerea unui anumit grad de centralizare a fiscalitatii pe teritoriul national, deoarece resursele de capital pentru finantarea investitiilor sunt limitate si pot produce randament maxim numai sub un control financiar, dar si economic strict, care poate fi exercitat numai la nivelul central.

Daca autoritatile locale au dreptul sa gestioneze parte din impozitele majore din economie - taxa pe valoarea adaugata, impozitul pe veniturile persoanelor fizice, impozitul pe profit sau cifra de afaceri etc. - ele vor limita sumele colectate la nivel central si, prin aceasta, posibilitatea autoritatilor centrale de a face o politica macroeconomica coerenta.

Invers, centralizarea permite guvernului central sa aloce resursele fiscale acelor bunuri si servici care se consuma la nivel national, cu efectele cele mai benefice in plan economic si social.

Mentinerea unei anumite centralizari fiscale este sustinuta, de asemenea, de cateva consideratii:

Transferurile intre nivelurile de putere sunt o solutie de compromis rezultata din dezbaterile dintre autoritatea de a colecta venituri - fiscale si nefiscale - si responsabilitatea efectuarii cheltuielilor.

Transferurile permit autoritatii centrale sa mentina controlul asupra resurselor financiare de baza, dar garanteaza, in acelasi timp, un anumit nivel al veniturilor. Sistemul ce utilizeaza granturi reprezinta o prima etapa catre descentralizarea fiscala necesara pentru finantarea serviciilor publice descentralizate.

Cu toate acestea, gradul de autonomie pe care granturile il asigura autoritatilor locale prin posibilitatea de a decide, fara restrictionari, asupra cheltuielilor bugetare din bugetul propriu depinde in masura foarte importanta de structura sistemului de granturi.