Finantele Uniunii Europene - bugetul Uniunii Europene

Sistemul finantelor UE s-a format in timp, pe masura infiintarii Comunitatilor Europene si a dezvoltarii integrarii europene pe toate cele trei directii:

in adancime sau in infrastructura sa;

prin extindere;

institutional.

Intr-un fel anume, bugetul Uniunii Europene reflecta conceptia si stadiul integrarii europene. De aceea, de modul in care UE isi asigura veniturile, acest lucru reflecta in foarte mare masura disponibilitatea tarilor membre de a transfera catre UE o paite din atributiile lor suverane pe linie de impozite si taxe, cum, de asemenea, unele categorii de cheltuieli ale UE dovedesc dimensiunea interventiei UE in economiile tarilor membre.

Principiile care stau la baza finantelor UE si a bugetului, in primul rand sunt cele avute in vedere de catre toate tarile privind gestionarea banului public cu unele caracteristici proprii acestui organism, respectiv: al unitatii bugetare, universalitati, specializarii, anualitatii, echilibrului, publicitatii, a claritatii in monitorizarea si controlul executiei bugetului pentru protejarea intereselor financiare ale UE.

Principiul imitatii impune, dupa cum stim, ca toate veniturile si cheltuielile bugetului UE sa fie cuprinse intr-un singur document, dar in cazul UE exista si exceptii, respectiv:

a exista un buget anual al UE si un buget destinat pentru Comunitatea Economica a Carbunelui si Otelului (CECO);

a sunt create anumite aranjamente financiare speciale, ajutoare, donatii, care sunt folosite direct pentru anumite activitati, fara a mai fi inscrise prin bugetul UE;

agentiile europene (organisme descentralizate ale UE) au propriile bugete
care sunt alimentate cu transferuri din bugetul UE.

Principiul universalitatii in cazul bugetului UE presupune:

a neafectarea veniturilor bugetare, respectiv odata varsate veniturile in bugetul

UE ele se depersonalizeaza, fiind folosite in totalitatea lor la finantarea unor

cheltuieli;

prezentarea bugetului in forma bruta, respectiv inscriere* veniturilor si
cheltuielilor in sume totale, fara compensari si omisiuni.

Si in cazul acestui principiu apar exceptii, in sensul ca anumite venituri sunt afectate direct finantarii unor programe de cercetare, iar unele tari fac direct donatii pentru finantarea unor politici specifice, ca de exemplu ajutoarele umanitare.

In vederea aplicarii principiului specializarii, clasificatia bugetara folosita de UE cuprinde sectiuni, subsectiuni, titluri, capitole, articole si alineate.

Anualitatea in cazul bugetului UE incepe la 1 ianuarie si se termina la 31 decembrie, aplicandu-se principiul gestiunii, in sensul ca veniturile neincasate pana la sfarsitul anului se inregistreaza pe exercitiul urmator, iar fondurile nefolosite pana la 31 decembrie se anuleaza.

Unele exceptii sunt si in cadrul acestui principiu, in sensul ca in cadrul cheltuielilor UE se folosesc doua concepte, respectiv:

"limita de angajare a cheltuielilor';

"limita de plata'.

"Limita de angajare' a cheltuielilor reprezinta marimea tuturor obligatiilor decurgand dintr-un proiect pe o perioada mai mare de un an, iar "limita de plata' reprezinta suma inscrisa in buget pentru anul respectiv.

Principiul echilibrului in cazul Uniunii Europene este strict respectat. Uniunea Europeana nu este autorizata pentru a finanta anumite cheltuieli prevazute in buget daca nu pot fi finantate din veniturile proprii, si, din acest punct de vedere, bugetul UE se deosebeste radical de bugetele nationale ale tarilor membre ale UE, care isi construiesc bugetele, de cele mai multe ori, pe baza de deficit.

3.1. Veniturile bugetului UE

Pana la structura de azi a veniturilor bugetului UE au existat unele momente premergatoare, respectiv:

in anul 1951 - instituirea taxei asupra productiei de otel si carbune;

in anul 1957     stabilirea contributiei directe de catre statele membre
ale Comunitatii Europene;

in anul 1971 - constituirea veniturilor proprii ale bugetului UE.
In acest context, bugetul UE cuprinde patru categorii de venituri:

a)           venituri proprii traditionale;

b)           parte din taxa pe valoarea adaugata, din statele membre;

c)            cota din produsul national brut (PNB) al statelor membre;

d)           alte venituri.

a) Veniturile proprii traditionale sunt formate din:

taxele vamale incasate la granitele externe ale UE prin aplicarea tarifului
vamal comun la valoarea vamala a bunurilor importate din tarile membre (cea. 86%
din veniturile proprii traditionale);

taxele agricole percepute la importul produselor agricole a caror marime este
variabila in functie de diferentele intre preturile mondiale (mai mici) si preturile pietei
europene (mai mari);

taxele pe productia si stocarea zaharului (cea. 14% din veniturile traditionale).

Tendinta veniturilor proprii traditionale este in scadere, de la 23,6% in anul 1992 la 15,3% in anul 2001, datorita reducerii generale a nivelului tarifelor vamale, precum si a diminuarii diferentelor intre preturile produselor agricole de pe piata europeana si cele de pe piata mondiala.

Aceste categorii de venituri le colecteaza tarile membre in contul UE si au dreptul de a retine drept cheltuiala pentru acest lucru o cota de 25% din cuantumnul lor.

b)           Veniturile UE din taxa pe valoarea adaugata reprezinta o cota de 0,50%
incepand cu anul 2003 din baza de impozitare, iar baza de impozitare a fost limitata la
50% din PNB al fiecarui stat membru. Si acest venit este in descrestere, de la 61,8%
in anul 1992 la 35,9% in anul 2001, trend care se va mentine datorita tendintei de
reducere a cotei taxei pe valoarea adaugata.

c)            O cota procentuala din PNB care este un venit variabil si se stabileste in
fiecare an. Acest venit se incaseaza de la statele membre numai daca celelalte venituri
proprii (traditionale si din taxa pe valoarea adaugata) nu sunt suficiente pentru
acoperirea cheltuielilor. Acest venit nu poate fi mai mare decat limita maxima a
tututor veniturilor proprii ale UE, autorizata de catre Consiliul European ca procent
din PNB cumulat al statelor si celelalte venituri proprii (traditionale si din taxa pe
valoarea adaugata).

Pentru perspectiva financiara a bugetului UE aferenta perioadei 2000-2006, limita maxima autorizata este de 1,27% din PNB al statelor membre, conditie in care ponderea acestor venituri in veniturile totale ale bugetului UE sunt in crestere, de la 14,6% in anul 1992 la 48,8% in anul 2001.

Principalele venituri incluse in grupa "alte venituri' sunt:

dobanzi si penalitati pentru intarzierile la plata a obligatiilor fata de bugetul UE;

penalitatile achitate de catre firme pentru incalcarea unor reglementari
comune;

impozitul pe salarii al angajatilor din institutiile UE;

diverse venituri din operatiunile administrative ale institutiilor UE;

surplusurile din anii financiari anteriori. Pentru anul 2001, de
exemplu, aceste venituri au reprezentat 0,7% in totalul bugetului sau 0,7 mld. euro.

Tabelul 3.1 - Veniturile bugetului UE pe anul 2001

In aplicarea politicilor de venituri a bugetului UE s-au urmarit:

autonomia financiara a UE;

echitatea;

transparenta si simplitatea;

raportul cost-eficienta.

Referitor la autonomie, totusi, numai veniturile traditionale, taxele vamale si taxele agricole sunt venituri proprii, restul veniturilor sunt cedate de catre statele membre (o parte din taxa pe valoarea adaugata si cota din PNB) prin transferuri.

Acest lucru determina in fapt o autonomie financiara redusa, aspect ce constituie minusuri insemnate a actualului sistem si care ar putea fi sintetizate astfel:

transferurile guvernamentale de resurse din bugetele nationale catre bugetul
UE sunt permanent comparate cu fondurile pe care le primeste fiecare tara
care efectueaza aceste transferuri;

faptul ca toate cheltuielile UE neacoperite din veniturile proprii sunt
finantate in final din cota PNB al statelor, acest lucru leaga evolutia
cheltuielilor UE de schimbarile in politicile de cheltuieli ale statelor
membre;

lipsa corelatiei directe intre cetatenii statelor UE, pe de o parte, si sistemul
de constituire a veniturilor bugetului UE prin transferuri bugetare directe din
bugetele nationale ale statelor, pe de alta parte (nu direct din impozitele si
taxele colectate de la cetatenii statelor UE, ci indirect prin intermediul
bugetelor nationale ale statelor);

Principiul echitatii sistemului veniturilor bugetului UE raspunde negativ, daca ne referim la faptul ca o parte din veniturile UE sunt constituite din taxa pe valoarea adaugata transferata de tarile membre, care este o taxa de consumatie, considerata regresiva. De aceea, din acest punct de vedere, veniturile Uniunii Europene nu respecta in totalitate principiul echitatii fiscale.

Si transparenta veniturilor UE este redusa, intrucat marea majoritate a acestora sunt formate din cota din PNB si a unei parti din taxa pe valoarea adaugata colectata si transferata de statele membre.

Raportul cost-eficienta. Colectarea veniturilor, mai ales a celor din taxele de vama este greoaie datorita complexitatii legislatiei vamale (pentru 11.000 pozitii tarifare si 400 de articole ale codului vamal), precum si a evolutiei rapide a structurii fizice a comertului exterior. Ca urmare a acestor lucruri, stabilirea si colectarea taxelor vamale este dificila, cu posibilitati mari pentru fraude si multe litigii in acest sens.

Datorita deficientelor sistemului la nivelul factorilor decizionali ai UE exista o serie de demersuri in aceasta privinta, printre care amintim:

exista propunerea de crestere a veniturilor proprii prin introducerea unui
impozit pe emisia de dioxid de carbon in procesul de producere a energiei;

transformarea taxei pe valoarea adaugata intr-un venit modular, respectiv o
cota procentuala, sa constituie venit al bugetelor nationale, iar o alta cota procentuala
sa devina un venit al UE (ambele cote sa figureze in facturi);

introducerea progresivitatii in domeniul veniturilor proprii, respectiv statele
cu un venit mai mare sa aiba o contributie (progresiv) mai mare decat statele cu un
venit mai mic. Aceasta propunere este criticata de unele state in sensul ca solidaritatea
intre state trebuie sa se manifeste prin directionarea fondurilor catre regiunile eligibile
din oricare stat.

3.2. Cheltuielile bugetului UE

Cheltuielile inscrise in bugetul UE reflecta in mod direct politicile pe care le promoveaza UE in acea perioada. Astfel, prin bugetul anului 2001, principalele obiective ale politicilor economice s-au axat pe domeniul agricol, operatiuni structurale, politici interne, actiuni externe, admininistratia, ajutor de pre-aderare si rezerve.

Cele mai mari cheltuieli in bugetul UE sunt pentru sustinerea agriculturii, respectiv sustinerea veniturilor fermierilor, subventii pentru exportul produselor agricole in tarile membre si alte masuri - reglementarea pietelor agricole, precum si masuri de dezvoltare rurala.

De altfel, structura si evolutia cheltuielilor bugetului UE pe anii 1992 si 2001 arata astfel:

* pentru anul 992 sumele reprezinta plafoane de plati ** compensatii pentru noile state membre

Tabelul 3.2 - Structura si evolutia cheltuielilor bugetului UE

Jn cadrul cheltuielilor structurale distingem proiectele care vizeaza modernizarea structurilor economice, mai ales regionale, imbunatatirea situatiei sociale a grupurilor de persoane defavorizate in scopul reducerii decalajelor intre grupurile de persoane din cadrul UE referitor la bunastare. Deci, numai prin reducerea acestor decalaje cetatenii UE se pot bucura de avantajele pietei unice economice si monetare.

Cheltuielile din cadrul politicilor interne se refera, in principal, la: cercetarea si dezvoltarea tehnologica; retele de transport transeuropene; invatamant, pregatire profesionala, tineret (Socrates, Leonardo si Tinerii pentru Europa); piata muncii si inovare tehnologica; mediu; cultura si audiovizual etc.

Cheltuielile pentru politici externe se refera, in special, la: realizarea programelor si actiimilor de craperare; ajutor umanitar si in alimente; alocatii pentru Fondul European de St^voltarfi, precum si alte cheltuieli in sprijinul democratiei si drepturilor omului.

Cheltuielile administrative se refera la salariile angajatilor UE, chirii pentru cladiri si terenuri, intretinere si functionare, informatii si comunicare, precum si a contributiilor pentru sistemul de pensii aferente angajatilor institutiilor UE.

Cheltuielile de pre-aderare se refera la cele trei programe: fondul PHARE, SAPARD si IPSA.

Fondul PHARE, instituit in anul 1989, initial a fost creat pentru Polonia si Ungaria, si extins ulterior si pentru celelalte tari din Europa Centrala si de Sud-Est.

Acest fond este destinat pentru asistenta tehnica privind constructia institutionala in vederea crearii cadrului legal comunitar, co-finantarea investitiilor privind ridicarea industriilor si infrastructurii de baza la nivelul standardelor UE (mediu, transport, calitatea produselor, conditii de munca etc), precum si alte investitii.

De altfel, prin programul PHARE se finanteaza doua mari categorii de programe:

unul care raspunde prioritatilor specifice unei tari candidate, prioritati
definite de catre Guvernul fiecarei tari, pe de o parte, si Comisia Europeana prin
Parteneriatul pentru Aderare, pe de alta parte. Acestea mai sunt denumite Programe
Nationale.

unul destinat solutionarii unor probleme comune mai multor tari
beneficiare, din domenii ca: mediul, comunicatiile, energia, transportul, siguranta
nationala nucleara, vama etc.

Pentru tarile necandidate programul PHARE are ca obiective:

sprijinirea acordurilor de pace;

asistenta tehnica pentru reforma economica, a administratiei publice, a
justitiei etc,

dezvoltarea societatii civile, sindicate, asociatii profesionale;

programe transfrontaliere si de dezvoltare a infrastructurii;

- investitii pentru mediu, intreprinderi mici si mijlocii.

Spre exemplu, structura fondului PHARE pe tari candidate beneficiare in perioada 1990-1998 este urmatoarea:

Tabelul 3.3 - Structura fondului PHARE pe tari candidate beneficiare

in perioada 1990-1998

Aceste fonduri au fost folosite de catre tarile beneficiare in domeniul infrastructurii, privatizarii, restructurarii si sustinerii sectorului privat, dezvoltarii regionale, educatiei si pregatirii profesionale, administratiei etc.

Fondul SAPARD. infiintat in anul 1999, a devenit functional numai in anul 2000, mai ales pentru sprijinirea mai accentuata a strategiilor tarilor din faza de pre-aderare.

Acest fond are ca obiective:

restructurarea agriculturii;

dezvoltarea zonelor rurale;

sprijinirea implementarii cadrului legal comunitar cu privire la politica
agricola comunitara.

Programul SAPARD, pe perioada 2000-2006, pe total tari beneficiare, actiuni si obiective, arata astfel:

Tabelul 3.4 - Alocarea fondului SAPARD pe masuri, pe total tari candidate si pentru Romania, in perioada 2000-2006

Fondul 1SPA - Instrumentul Structural pentru Pre-Aderare - se prognozeaza ca in perioada 2000-2006 va fi de 7,5 mld. euro.

Acest fond este destinat in principal pentru doua obiective importante, si anume:

transporturi, respectiv extinderea retelelor de transport transeuropene,
interconexiunea retelelor transeuropene cu retelele nationale (cai ferate, drumuri,
porturi si aeroporturi);

mediu, in vederea atingerii standardelor si reglementarilor UE
(rezerve de apa potabila, tratarea apelor reziduale, administrarea deseurilor solide si a
celor periculoase, poluarea aerului).

Rezervele si garantiile sunt destinate mai ales: rezervelor monetare - pentru acoperirea diferentelor de curs la cheltuielile pentru agricultura; ajutor de urgenta si pentru imprumuturi acordate cu garantia UE.

3. 3. Prognoza rea (perspectiva) bugetara

Pentru asigurarea disciplinei bugetare pe o baza multilaterala, statele membre au ajuns la o solutie politica si institutionala concretizata in acordul inter-institutional al Parlamentului European-Consiliul UE-Comisia Europeana, prin care s-au stabilit in avans prioritatile bugetare ale perioadei urmatoare, respectiv un cadru privind evolutia cheltuielilor, denumit "Perspectiva financiara'.

Perspectiva financiara stabileste plafoane maxime de cheltuieli pe total cheltuieli UE si pe fiecare categorie de cheltuieli pentru o perioada de 7 ani. Primul acord inter-institutional a fost realizat in anul 1988 pentru o perioada de 5 ani, iar urmatoarele acorduri au cuprins perioade de cate 7 ani; ultimul este stabilit pana in

In aceste conditii plafonul de plati este stabilit sub nivelul celui de venituri pentru a exista o marja de siguranta cu dublu scop:

sa asigure flexibilitatea referitor la unele cheltuieli neprevazute;

sa permita efectuarea de plati, chiar daca produsul national brut al tarilor
membre va avea o evolutie necorespunzatoare;

De asemenea, in perspectiva financiara, pana in anul 2006, aprobata deja, s-au prevazut fonduri si pentru primirea de noi membri (sase la numar). In aceste conditii, perspectiva financiara va trebui modificata avand in vedere ca UE a hotarat ca pana in anul 2004 sa mai primeasca in Uniune un numar de 12 state.

Principalele cifre care evidentiaza optiunile politicii financiare a statelor UE sunt prezentat^tn tabelul urmator:

Tabelul 3.5 - Perspectiva financiara 2000-2006 (alocarea anuala)

Asa dupa cum rezulta din "perspectiva financiara' prezentata, principala caracteristica este tendinta de reducere a fondurilor destinate agriculturii si cheltuielilor structurale, pentru ca apoi aceste disponibilizari sa fie afectate noilor state membre aflate in faza de pre-aderare.

Unele state (Anglia, Germania, Olanda si Suedia) inregistreaza un sold negativ intre fondurile pe care le transmit Uniunii Europene si fondurile pe care le primesc.

De aceea, in anul 1973, cand a aderat, Marea Britanie a solicitat o compensare. Motivele acestei solicitari constau, in principal, in:

- Marea Britanie avea un sector agricol relativ mic si structural diferit in comparatie cu celelalte state; din aceasta cauza avea de primit fonduri putine de la UE pentru agricultura, comparativ cu toate celelalte state;

- Marea Britanie avea o pondere mai mare in baza de calcul a taxei pe valoarea adaugata (pe total UE) decat in totalul PNB al UE; de aceea, rezulta ca o consecinta, o contributie mai mare a Marii Britanii la bugetul UE prin taxa pe valoarea adaugata.

Pe baza acestor argumente, incepand cu anul 1984, contributia Marii Britanii la bugetul UE este redusa cu 66%, din cauza soldului negativ in relatia cu acest buget. Soldul negativ este calculat prin aplicarea la volumul total al cheltuielilor UE a diferentei procentuale intre ponderea Marii Britanii in varsamintele de taxa pe valoarea adaugata pe total UE si ponderea Marii Britanii in total cheltuieli. Minusul creat prin aceasta compensare este acoperit de celelalte state proportional cu ponderea fiecaruia in varsamintele de taxa pe valoarea adaugata pe total UE, iar din anul 1988 proportional cu ponderea in produsul national brut al UE. in cazul Germaniei, care, si ea, are un sold negativ, plusul de contributii a fost redus cu 25%. Toate aceste regularizari se efectueaza insa numai pe seama varsamintelor din taxa pe valoarea adaugata.

Mecanismul in cauza a inceput sa devina depasit si inechitabil, deoarece ponderea contributiei din taxa pe valoarea adaugata a cunoscut si cunoaste o regresie in totalul resurselor financiare ale UE, iar baza de calcul o formeaza in continuare taxa pe valoarea adaugata.

De asemenea, Germania, Olanda, Austria si Suedia sunt si ele nemultumite de soldul negativ pe care-1 intregistreaza, si de aceea au propus un sistem de compensare generalizat pentru toate statele care inregistreaza sold negativ in relatia cu UE, sistem care consta, in principal, in:

Suma de compensat = (sold bugetar - limita acceptata) x coeficientul de compensare

Soldul bugetar (in euro) este calculat pe baza metodologiei folosite in prezent la deteminarea compensari pentru Marea Britanie. Limita acceptata este considerata ca o masura a solidaritatii maxime intre statele membre si poate fi determinata in functie de prosperitatea relativa a fiecarui stat. Coeficientul de compensare se va situa intre mai mare ca 0 si mai mic sau egal cu 1 (urmand a fi stabilit de catre statele membre pentru fiecare stat).