Aspecte generale privind institutia contenciosului administrativ

Aspecte generale privind institutia contenciosului administrativ

1. Consideratii generale

Contenciosul administrativ reprezinta o forma juridica de aparare a particularilor -persoane fizice sau juridice - impotriva abuzurilor administratiei publice, in principal.

Notiunea de contencios administrativ reprezinta o notiune traditionala a dreptului administrativ, considerata neadecvata "realitatilor specifice orandurii socialiste" si in consecinta, utilizata in aceasta perioada mai degraba cu scopul de evocare istorica. Etimologic, cuvantul contencios deriva din latinescul contendere insemnand a lupta.

In dreptul administrativ, termenul de contencios a inceput sa fie utilizat pentru a delimita caile de atac jurisdictionale de recursurile administrative obisnuite.

Potrivit unei definitii devenita de referinta, apartinand autorului unei remarcabile monografii pe aceasta tema, din perioada interbelica, contenciosul administrativ reprezinta "totalitatea litigiilor nascute intre particulari si Administratiile publice, cu ocazia organizarii si functionarii serviciilor publice si in care sunt puse in cauza reguli, principii si situatii juridice apartinand dreptului public".

In doctrina administrativa actuala, contenciosul administrativ a fost definit in sens larg, ca reprezentand totalitatea litigiilor de competenta instantelor judecatoresti, dintre un organ al administratiei publice, respectiv, un functionar public sau, dupa caz, o structura autorizata sa presteze un serviciu public, pe de-o parte, si alt subiect de drept, pe de alta parte, in care autoritatea publica apare ca purtatoare a prerogativelor de putere publica.

In sens restrans, notiunea de contencios administrativ evoca totalitatea litigiilor de competenta sectiilor de contencios administrativ.

Continutul si sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, au variat de la o tara la alta, de la o perioada la alta si chiar de la un autor la altul.

Aspecte de drept comparat

In doctrina franceza a secolului trecut, contenciosul administrativ era definit in sens organic, prin raportare la autoritatile competente sa solutioneze litigiile dintre administratie si administrati.

Contenciosul administrativ cuprindea astfel, ansamblul litigiilor de competenta tribunalelor administrative. Era vorba despre alcatuirea sistemului justitiei administrative franceze, prin infiintarea Consiliului de Stat, la 8 ani dupa Revolutia franceza din 1789, urmata de crearea tribunalelor administrative, numite pana in 1953, consilii de prefectura.

Sub aspect formal s-au dezvoltat de-a lungul vremii, trei mari sisteme de control judiciar asupra administratiei publice:

a). sistemul administratorului judecator (caracterizat prin solutionarea conflictelor cu administratia de catre autoritati administrative cu atributii jurisdictionale);

b). sistemul francez al unei justitii administrative distincte (caracterizat prin solutionarea conflictelor cu administratia de catre instante specializate in acest tip de conflicte, instante distincte de justitia ordinara);

c). sistemul anglo-saxon al instantelor ordinare (caracterizat prin solutionarea conflictelor cu administratia de catre instantele ordinare, de drept comun).

Doua principii fundamentale au caracterizat inca de la inceput, sistemul francez si anume: separarea activitatilor administrative de activitatile judiciare si separarea administratiei active de justitia administrativa, ce constituie un ordin de jurisdictie paralel, distinct de puterea judiciara.

Delimitarea mai sus evocata prezinta totusi mai degraba un caracter istoric, atata vreme cat, in Marea Britanie, exista cel putin 2000 de jurisdictii administrative consacrate solutionarii conflictelor aparute la nivelul administratiei active, inainte de a se ajunge la instanta de drept comun.

Specific sistemului francez, caracterizat prin dualitate de jurisdictie este faptul ca, justitia administrativa intra in sfera larga a puterii executive, consilierii ce o compun dispunand de regula, de o pregatire superioara in domeniul administratiei publice, supunandu-se deci unor reguli de recrutare si de cariera proprii, ce au condus la adoptarea unor reguli de procedura distincte.

Legislatia romaneasca a consacrat initial, sistemul francez, apoi pe cel anglo-saxon, cu anumite particularitati, intr-o perioada sau alta, dar a mentinut de-a lungul vremii, si sistemul administratorului judecator, si deci, autoritatile cu atributii administrativ-jurisdictionale.

3. Evolutia legislatiei in domeniu

In tara noastra, contenciosul administrativ a parcurs mai multe etape, delimitate dupa accentul pus de actele normative, inclusiv de normele constitutionale, pe unul sau altul din cele trei mari sisteme mai sus evocate.

O prima mare perioada o reprezinta cea parcursa din anul 1864, care marcheaza momentul infiintarii institutiei si pana in anul 1948, care a reprezentat momentul desfiintarii institutiei ca urmare a noului regim politic introdus.

Prima etapa in cadrul acestei perioade, legata de reformele legislative ale domnitorului Alexandru Ioan Cuza a inceput prin infiintarea, in februarie 1864, dupa model francez, a Consiliului de Stat, ca organ cu caracter consultativ pe langa Guvern, avand si atributii de solutionare a conflictelor aparute intre administratie si particulari. Consiliul de Stat era prezidat de Domn si solutiona litigii in baza legii sale organice dar si in baza unor legi speciale.

La vremea respectiva, Consiliul de Stat nu a reprezentat un adevarat tribunal ci o institutie intermediara intre administratia consultativa si tribunalele administrative.

A doua etapa in cadrul aceleiasi perioade, cuprinsa intre anii 1866 -1905 a debutat prin desfiintarea Consiliului de Stat printr-un text expres al Constitutiei din 1866, dupa doar 2 ani de existenta, repartizarea atributiilor acestuia fiind stabilita in sarcina unei legi ordinare, adoptata la cateva zile dupa promulgarea Constitutiei. A fost abandonat astfel modelul francez de solutionare a conflictelor dintre administratie si particulari, acest tip de litigii fiind incredintat tribunalelor de drept comun, dupa modelul anglo-saxon.

Competenta instantelor judecatoresti in materie s-a format treptat pe cale jurisprudentiala, din interpretarea unor principii generale ale dreptului public si a unor texte legale aflate in legatura indirecta cu contenciosul administrativ.

In timp, au aparut probleme legate de natura litigiilor (daca putea fi vorba si despre incalcarea unor interese legitime sau doar a unor drepturi recunoscute de lege) precum si de sfera actelor administrative impotriva carora se putea introduce actiune in justitie (prin raportare la delimitarea actelor de gestiune de actele de autoritate).

Tot in aceasta perioada se infiinteaza unele comisii cu atributii jurisdictionale in materie fiscala, de pensii etc.

A treia etapa in aceasta prima mare perioada a fost cuprinsa intre anii 1905-1948, caracteristica ei esentiala fiind inexistenta unor reglementari speciale cu privire la competenta in materie de contencios administrativ. Aceste dispozitii se regasesc in aceasta epoca, in textele legale cu privire la reorganizarea Inaltei Curti de Casatie (instanta judecatoreasca suprema).

Astfel, Legea din anul 1905 pentru reorganizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie a dat dreptul particularilor sa atace printr-un recurs principal si direct, actele administrative considerate ilegale si sa ceara instantei judecatoresti sa pronunte anularea lor, instituind astfel un control de anulare, pe de-o parte, si a infiintat in acest scop, o a treia sectie, Sectiunea de contencios administrativ, pe de alta parte.

Legea din anul 1910 pentru reorganizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie, a desfiintat la randul ei, Sectiunea de contencios administrativ, creata in 1905, dand litigiile in contencios administrativ in competenta tribunalelor, care aveau doar dreptul sa stabileasca plata unor despagubiri ca urmare a unor acte administrative ilegale, fara a pronunta insa si anularea actelor respective.

Legea din anul 1912 avand acelasi obiect de reglementare va restabili contenciosul de legalitate, instituit de Legea din 1905, fara a mai permite insa anularea actului administrativ.

Constitutia din 1923 consacra un text special contenciosului administrativ, pe care-l da insa in "caderea puterii judecatoresti ", potrivit legii speciale. In baza acestei dispozitii a fost adoptata in decembrie 1925, Legea contenciosului administrativ, prima lege speciala in materie, care instituie un contencios de plina jurisdictie pentru actele de gestiune, si respectiv, un control de anulare, pentru actele de autoritate.

Legea mentionata a investit Curtile de Apel din circumscriptia in care domicilia reclamantul cu competenta de a judeca cererile de contencios administrativ, iar hotararile pronuntate de acestea erau supuse recursului fostei Curti de Casatie.

Contenciosul reglementat prin Legea din 1925 era un contencios subiectiv, in sensul ca reclamantul trebuia sa invoce lezarea unui drept subiectiv. Totodata, era un contencios de plina jurisdictie, in sensul ca, cel ce se considera lezat in drepturile sale putea cere anularea actului, putea invoca ilegalitatea actului pe cale de exceptie si putea pretinde despagubiri.

Erau exceptate de la acest control, atat potrivit dispozitiilor constitutionale cat si celor legale, actele de guvernamant si actele de comandament cu caracter militar.

Desi Constitutia din 1923, ca si Constitutia din 1938 au stabilit principiul judecarii acestor litigii de catre instantele ordinare, au continuat sa fie mentinute o serie de jurisdictii administrative speciale, unele infiintate chiar din perioada Consiliului de Stat, investite insa cu o competenta limitata la un anumit serviciu public sau la activitatea unei anumite autoritati publice.

Mai mult, in anul 1939, printr-o lege speciala vor fi infiintate Curti administrative. Aceste curti reprezentau o dezvoltare a Comitetelor de revizuire, infiintate prin Legea administratiei publice locale din 1929, dobandind denumirea de curti administrative prin Legea administratiei locale din 1936. In ce priveste natura lor juridica, ele au fost calificate ca veritabile tribunale administrative. Curtile administrative au fost instante jurisdictionale cu o competenta speciala, deoarece ele solutionau numai litigiile cu privire la actele autoritatilor locale, fara a se face distinctie dupa cum era vorba de acte de autoritate sau de acte de gestiune.

A patra etapa de evolutie a institutiei contenciosului administrativ, cuprinsa intre anii 1948 si 1965 a fost marcata de desfiintarea institutiei ca atare prin Decretul nr.128/1948 care a abrogat Legea din 1925 privind contenciosul administrativ si Legea de organizare a Curtilor administrative.

O asemenea masura a pornit de la premisa subordonarii organelor administratiei de stat, Marii Adunari Nationale, aspect ce ar fi facut inutila consacrarea unui control judecatoresc asupra activitatii acestei categorii de organe.

Potrivit dispozitiilor Decretului din 1948 si art.120 din Codul de procedura civila, instantele judecatoresti erau competente sa verifice pe cale de actiune, legalitatea actelor administrative individuale, numai atunci cand prevederi legale exprese le autorizau sa o exercite.

Astfel, din anul 1948 si pana la adoptarea Constitutiei din 1965, regula in legislatia romaneasca a constituit-o inexistenta unui control judecatoresc direct asupra actelor administrative, ce puteau fi puse in discutie doar pe calea exceptiei de ilegalitate, ori de cate ori, rezulta in mod neindoielnic, intentia legiuitorului, in acest sens.

Etapa a cincea cuprinsa intre anii 1965 -1990, este marcata de consacrarea expresa in art.35 al Constitutiei din 1965 a posibilitatii celui vatamat intr-un drept al sau printr-un act ilegal al unui organ de stat de a cere organelor competente, in conditiile legii, anularea actului si repararea pagubei, pentru ca in art.103 sa se specifice: "Tribunalele si judecatoriile judeca cererile celor vatamati in drepturile lor prin acte administrative, putand sa se pronunte, in conditiile legii, si asupra legalitatii acestor acte".

In baza acestor dispozitii, a fost adoptata Legea nr.1/1967 privind judecarea de catre tribunale a cererilor celor vatamati in drepturile lor prin acte administrative ilegale, lege care a reglementat in sistemul socialist, traditionala institutie a contenciosului administrativ, adaptand-o la specificul epocii, inclusiv prin inlaturarea sintagmei "contencios administrativ", cu formularea greoaie, dificil de retinut, utilizata in titlul actului normativ.

Aceasta lege a consacrat un control judecatoresc asupra actelor administrative caracterizat prin urmatoarele trasaturi: generalitatea (in sensul ca era vorba de un control de principiu); viza strict legalitatea, si deci nu oportunitatea, fiind exercitat doar asupra actelor organelor administratiei de stat; era realizat de instantele judecatoresti prin solutionarea de litigii; procedura folosita era procedura judiciara; era un control de plina jurisdictie; era un control subsidiar, in sensul ca nu putea fi exercitat decat dupa ce se incercase, fara rezultat, restabilirea legalitatii pe calea plangerii prealabile la organul emitent sau la organul ierarhic superior iar exceptiile erau foarte numeroase, aspect care a condus la restrangerea numarului de astfel de actiuni in justitie.

Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ, prima lege speciala in materie, adoptata dupa anul 1990, reia traditia din perioada interbelica, marcand inceputul unei noi etape in evolutia acestei institutii fundamentale pentru statul de drept.

Caracteristica cea mai importanta a noii reglementari consta fara indoiala, in crearea unor sectii speciale si specializate de contencios administrativ, initial la nivelul tribunalelor si al Curtii Supreme de Justitie, iar apoi, ca urmare a modificarilor intervenite in anul 1993, in organizarea judecatoreasca si la nivelul Curtilor de apel, nou infiintate.

In esenta, Legea din 1990 a preluat o serie de elemente continute in Legea din 1925, aducand si multe elemente de noutate.

Astfel, printre trasaturile traditionale reluate prin Legea contenciosului administrativ, nr.29/1990 retinem urmatoarele:

- este un control de plina jurisdictie, in sensul ca, instanta poate dispune recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim incalcat (inclusiv obligand autoritatea emitenta la emiterea unui alt act), anularea actului atacat si repararea pagubei, aspecte prevazute si in art. 52 din Constitutia republicata;

- este un control direct, pe cale de actiune judiciara, ce poate viza atat un act administrativ propriu-zis cat si acte administrative asimilate, fiind vorba despre situatiile ce se regasesc in practica administrativa sub denumirea de tacerea administratiei (lipsa oricarui raspuns fata de o cerere a unui petent) sau tardivitatea (depasirea termenului legal pentru formularea raspunsului la o cerere adresata de un petent);

- actul atacat trebuia sa apartina unei autoritati administrative, viziune modificata o data cu intrarea in vigoare a Constitutiei, la 8 decembrie 1991;

- obligativitatea unei proceduri prealabile la autoritatea emitenta, constand intr-un recurs gratios, inaintea introducerii actiunii in instanta de contencios administrativ, si posibilitatea unei proceduri prealabile la autoritatea ierarhic superioara, constand intr-un recurs ierarhic, in cazul existentei unei astfel de autoritati; sunt create astfel, premisele inlaturarii actului ilegal si repararii prejudiciului suferit, prin revocarea actului vatamator de catre autoritatea emitenta sau autoritatea ierarhic superioara.

Trei aspecte mai trebuie mentionate in acest context, aspecte care vizeaza in egala masura, modificari de esenta ale institutiei contenciosului administrativ.

Astfel, spre deosebire de reglementarea anterioara in materie (Legea nr.1/1967 - subl.ns.) care nu permitea controlul actelor administrative normative, ci doar al actelor administrative individuale, exceptand in totalitate actele Consiliului de Ministri (fostul organ suprem al administratiei de stat - subl.ns.), Legea nr.29/1990 nu a mai facut o asemenea delimitare, punct de vedere mentinut prin art.52 din Constitutia republicata.

In consecinta, in principiu, toate actele autoritatilor administratiei publice pot fi atacate in contencios administrativ, inclusiv actele Guvernului (o discutie speciala fiind necesara pentru ordonante - subl.ns.) fara deosebire dupa cum acestea sunt normative sau individuale, cu exceptiile consacrate in Constitutia republicata.

Potrivit Legii nr.1/1967, actele administrative normative puteau fi controlate doar pe calea exceptiei de ilegalitate, putand fi inlaturate, cu efecte intre parti, doar intr-o cauza in care un act administrativ individual atacat se baza pe dispozitii dintr-un asemenea act administrativ normativ.

Un alt aspect, ce a rezultat din analiza sferei administratiei publice potrivit art.52 din Constitutia republicata, actiunea in contencios administrativ poate viza nu doar acte apartinand unor autoritati administrative, asa cum prevazuse initial, Legea nr.29/1990, lege preconstitutionala ci si acte administrative apartinind altor autoritati publice investite cu prerogative de putere publica, care realizeaza o alta activitate fundamentala, dar subsidiar acesteia pot desfasura si actiuni de natura administrativa precum si acte administrative apartinind unor structuri organizatorice cu caracter privat, asimilate autoritatilor publice deoarece exercita atributii de putere publica, prin prestarea unor servicii publice.

In sfarsit, Legea nr.29/1990, spre deosebire de Legea nr.1/1967, nu a mai facut nici o precizare expresa cu privire la caracterul ilegal al actului atacat, lasind instanta sa se pronunte asupra acestei chestiuni.

Toate aceste aspecte au conturat in doctrina un punct de vedere potrivit caruia se poate vorbi de o perioada de aplicabilitate de doar un an a Legii nr.29/1990, in forma ei initiala (8 decembrie 1990 - 8 decembrie 1991), intrarea in vigoare a Constitutiei, marcand practic inceputul unei noi etape, de la care unele dispozitii ale legii trebuiau considerate implicit modificate.

Evolutia practicii administrative, varietatea si diversitatea actiunilor introduse in instantele de contencios administrativ, numarul tot mai mare de acte normative care pentru solutionarea conflictelor trimit expres sau implicit la instanta de contencios administrativ, dar mai ales fundamentele constitutionale ale institutiei stabilite inca prin forma initiala a acesteia, in 1991 au impus conturarea unor modificari de substanta ale reglementarii in materie, cele introduse in principal in 1993, fiind cu totul insuficiente si nesatisfacatoare.

S-a realizat astfel un proiect al unei noi legi, inca din anul 1999, trimis Camerei Deputatilor, proiect care nu a intrat niciodata in dezbaterea parlamentara.

Regandirea institutiei contenciosului administrativ cu ocazia revizuirii Constitutiei, in octombrie 2003, a impus regandirea vechiului proiect de lege si necesitatea adoptarii de urgenta a unui nou act normativ in aceasta materie

Pe 7 decembrie 2004 a fost publicata in Monitorul Oficial nr.1154, actuala lege a contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004 care potrivit unei dispozitii finale a intrat in vigoare la 30 de zile de la data publicarii.

Ulterior, Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ a fost substantial modificata si completata prin Legea nr. 262/2007.