Concesiunea domeniului public

Concesiunea domeniului public

Concesiunea este mijlocul traditional folosit inca din cele mai vechi timpuri, prin care bunurile din proprietatea statului erau valorificate in folosul detinatorilor puterii supreme.

Ideea concesionarii unui bun public a aparut inca din antichitate, in dreptul public roman, dar fundamentele institutiei concesionarii pentru bunurile private se regasesc in Evul Mediu, cand, concesiunile bunurilor domeniului public erau surse de venituri pentru monarhi si mijloace ale luptei politice sau modalitati de rasplatire a loialitatii.

Mult mai tarziu, inovatiile aduse de Codul domenial francez din 1790, precum si reglementarile ulterioare, adeseori neclare, in aceasta chestiune, inclusiv din Codurile civile, cel francez mai intai, apoi cel roman, au facut ca, nu de putine ori, concesionarea bunurilor publice sa se confunde cu cea a bunurilor private.

Un cunoscut autor clasic definea concesiunea ca reprezentand o forma de exploa­tare a unui serviciu public, in care un particular, persoana fizica sau morala, ia asupra sa riscurile exploatarii si conducerea activitatii serviciului, in schimbul dreptului de a percepe taxe pentru serviciile prestate.

In perioada interbelica, prin sistemul concesiunilor au fost utilizate bunurile nepro­ductive din domeniul public si s-a contribuit la progresul societatii, usurand viata sociala, fara a greva bugetul statului, ci dimpotriva, aducandu-i venituri. In context, s-a realizat reteaua de cai ferate, au fost construite poduri, au fost amenajate rauri navigabile, s-a dezvoltat sistemul furnizarii de apa potabila, curent electric, transportul in comun etc.

Prin concesiune se ajunge la situatia ca un bun apartinand domeniului public sa poata fi utilizat in conditiile proprietatii private. Concesiunea serviciului public reprezinta acel mod de administrare a unui serviciu in care o persoana publica, conce­dentul, insarcineaza prin contract administrativ o persoana privata, concesionarul, de a pune in functiune serviciul, sub controlul autoritatii concedente, pe o anumita perioada de timp, concesionarul asumandu-si aceasta sarcina in schimbul unei remunerari care consta din taxele pe care le percepe de la utilizatorii serviciului.

In limitele obligatiilor asumate la incheierea contractului, concesionarul percepe taxele in conformitate cu un tarif stabilit de administratie, tariful fiind un act administrativ unilateral prin care administratia reglementeaza in mod general si impersonal taxele pe care le impune publicului pentru folosirea serviciului public concesionat.

In ceea ce priveste natura juridica a contractului de concesiune, indiferent de varietatea de opinii, aceasta exprimare a fost inteleasa, de catre majoritatea autorilor drept o ocupare temporara a domeniului public, intotdeauna revocabila si rascumparabila.

Privind dintr-o perspectiva generala, concesiunea bunurilor publice, a serviciilor publice nu reprezinta doar un scop in sine, ci ne apare ca o modalitate juridica creata de civilizatia seco­lului XIX, dar, mai ales a secolului trecut, pentru a pune in valoare bunurile publice ce urmeaza a fi transmise generatiilor viitoare si pentru a fi prestate servicii publice esentiale.

Doctrina administrativa actuala recunoaste faptul ca in perioada interbelica a fost dezvoltata teza dublei naturi a actului de concesiune si situatia juridica care rezulta din acest principiu. Pe de-o parte, s-a considerat ca in actul de concesiune exista un ansamblu de clauze reglementare, respectiv acelea care stabilesc organizarea si functionarea serviciului si care ar putea figura intr-un regulament administrativ. Aceste clauze, elaborate in mod unilateral de admi­nistratie, pot fi intotdeauna modificate de ea. Pe de alta parte, s-a invederat ca pe langa clauzele reglementare, exista in concesiunea serviciului public si o parte contractuala: acele dispozitii financiare care garanteaza concesionarului remunerarea sa si care sunt dominate de principiul echilibrului financiar al contrac­tului, principiu fundamental pentru contractele administrative.

Mentionam si faptul ca in doctrina administrativa franceza, contractul de concesiune, alaturi de con­tractul de lucrari publice, a fost calificat ca fiind un contract administrativ, iar in doctrina germana clasica, concesiunea a fost definita ca fiind un act admi­nistrativ care confera unui particular putere juridica asupra unei parti din patrimoniul incredintat de catre administratie.

In perioada interbelica, in Romania, concesiunea a fost reglementata prin Legea pentru organizarea si administrarea pe baze comerciale a intreprinderilor si avutiilor publice si Legea contabilitatii publice, adoptate in anul 1929, si care, in esenta, prevedeau ca durata concesiunii bunurilor domeniului public era de maxim 30 de ani, iar bunurilor din domeniul privat al statului, comunelor, judetelor si institutiilor aflate sub controlul lor era de maximum 50 de ani.

In perioada postbelica, sub incidenta prevederilor Constitutiei din 1965, notiunile de drept administrativ construite in perioada anterioara au fost considerate desuete, intrucat a disparut diferentierea dintre proprietatea publica si cea privata, precum si ideea de concesiune a bunurilor publice.

In prezent, Constitutia Romaniei republicata se refera la institutia concesiunii, dar dispozitii cu privire la concesiune se intalnesc si intr-o serie de legi adoptate anterior intrarii in vigoare a acesteia, cum ar fi: Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unitatilor economice de stat ca regii autonome si societati comerciale, atat cat a mai ramas in vigoare din acest prim act normativ ce a consacrat transformarea vechilor unitati socialiste de stat, specifice sistemului socialist, in regii autonome si societati comerciale, Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar, republicata cu modificarile si completari le ulterioare, lege referitoare la terenurile din Romania, analizata sub aspectul reglementarii terenurilor ce apartin domeniului public, in prelegerea anterioara sau Legea nr.50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii, republicata cu modificarile si completarile ulterioare etc.

Trimiteri la concesiune se regasesc si in unele acte normative adoptare ulterior intrarii in vigoare a Constitutiei, la 8 decembrie 1991, printre care sunt de retinut: Legea nr. 84/1992 privind regimul zonelor libere, cu modificarile si completarile ulterioare; Ordonanta Guvernului nr. 30/1995 privind regimul de concesionare a construirii si exploatarii unor tronsoane de cai de comunicatii terestre - autostrazi si cai ferate, aprobata si modificata prin Legea nr. 136/1996; Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 63/1998 privind energia electrica si termica; Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala cu modificarile si completarile ulterioare; Legea minelor nr. 85/2001 cu modificarile si completarile ulterioare; Legea petrolului nr. 238/2004 s.a.

Practica juridica si administrativa sustine, insa, ca dreptul comun in materie il reprezinta Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, in baza careia s-a adoptat Hotararea Guvernului nr. 216/1999 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr.219/1999 privind regimul concesiunilor. Prin urmare, sistemul legislativ romanesc actual dispune de o lege cadru in materia concesiunii si de acte normative ce contin reglementari speciale privind concesionarea anumitor bunuri ale domeniului public. Mentionam ca in cursul anului 2007 aceasta lege a fot abrogata printr-o ordonanta de urgenta.

ESEU: Dezvoltare regionala - test grila ESEU: Politicile de solidaritate, politici sociale si coeziunea europeana

Analiza continutului art. 136 alin. 4, din Constitutia republicata ne-ar fi condus la concluzia ca bunurile proprietate publica pot fi date in concesiune oricarui subiect de drept, de catre autoritatile administratiei publice centrale sau locale, precum si de regiile autonome sau de institutiile publice care le-au primit in administrare, daca prin lege speciala nu se dispune altfel.

Aceasta interpretare in extenso a normei constitutionale a fost restransa, prin dispozitiile Legii nr. 219/1998, dupa cum vom constata analizand partile contractului de concesiune. Consemnam si faptul ca, fata de dispozitia constitutionala, concesiunea se prezinta ca un mod de utilizare a domeniului public, alaturi de inchiriere si darea in administrare.

Pentru a stabili regimul juridic si continutul sau, vom lua in considerare faptul ca actul juridic care se afla la baza concesiunilor domeniului public este un contract, un act bilateral, spre deosebire de actele adminis­trative unilaterale pe care se intemeiaza permisiunea de stationare sau ocupare tem­porara a domeniului public.

Dupa natura lor juridica, contractele de concesiune sunt contracte administrative si prevad anumite conditii si termene. Contractul de concesiune a fost definit ca reprezentand: „contractul prin care o persoana, numita concedent, transmite pentru o perioada determinata, de cel mult 49 de ani, unei alte persoane, numita concesionar, care actioneaza pe riscul si pe raspunderea sa, dreptul si obligatia de exploatare a unui bun, a unei activitati sau a unui serviciu public, in schimbul unei redevente”.

Rezulta, din aceasta definitie, ca efectele contractului de concesiune vizeaza concedentul, pe de o parte, si concesionarul, pe de alta parte, presupunand, insa, si existenta unor drepturi si obligatii ale celor doua parti dar, in egala masura, efectele contractului se rasfrang si asupra tertilor, adica asupra beneficiarilor bunului, activitatii sau serviciului public concesionat.

Este lesne de observat ca art. 2 alin. 1, reproduce dispozitiile art. 136 alin. 4, si alin. 5, din Constitutie, pentru ca, mai apoi sa enumere exemplificativ si nu limitativ, bunurile, activitatile sau serviciile publice care pot face obiectul unei concesiuni, si anume: transporturile publice, autostrazile, podurile si tunelurile rutiere cu taxa de trecere, infrastructurile rutiere, feroviare, portuare si aeroportuare civile, serviciile postale, spectrul de frecvente si retelele de transport si de distributie pentru telecomunicatii, terenurile proprietate publica, plajele, cheiurile si zonele libere si orice alte bunuri, activitati sau servicii publice care nu sunt interzise prin legi organice speciale.

Dispozitiile legii arata ca obiectul contractului de concesiune nu poate fi altul decat obiectul concesiunii, ca atare, situatiile concrete putand fi, insa, foarte complexe, mai ales daca avem in vedere licitatiile pentru concesionarea diferitelor servicii publice, care presupune utilizarea unor bunuri proprietate publica.

Din textul legii rezulta ca plata concesiunii se numeste redeventa si se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, dupa caz.

Referitor la partile contractului de concesiune, rezulta ca au calitatea de concedent, in numele statului, judetului, orasului sau comunei: ministerele sau alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, pentru bunurile proprietate publica sau privata a statului ori pentru activitatile si serviciile publice de interes national, precum si Consiliile judetene, Consiliile locale sau institutiile publice de interes local pentru bunurile proprietate publica sau privata a judetului, orasului sau comunei ori pentru activitatile si serviciile publice de interes local.

Drept urmare, conform tezei exprimate in doctrina actuala, prin incheierea contractelor, de concesiune, aceste autoritati publice angajeaza raspunderea juridica a statului sau, respectiv, a unitatilor administrativ-teritoriale.

In ceea ce priveste calitatea de concesionar, s-a convenit ca o poate avea orice persoana fizica sau persoana juridica de drept privat, romana sau straina. Conditiile pentru a fi concesionar, sunt ca persoana fizica trebuie sa fie majora si sa nu aiba discer­namantul alterat, iar persoana juridica trebuie sa fie infiintata in mod legal si sa aiba o capacitate de folosinta specializata obiectului concesiunii.

Initiativa concesionarii poate fi atat publica, cat si privata, cu precizarea ca aceasta revine concedentului sau oricarui investitor interesat. Este de neconceput initierea concesionarii fara existenta unui studiu de oportunitate, efectuat in prealabil de catre concedent, care va cuprinde urmatoarele elemente: descrierea obiectului concesiunii; motivarea economica, financiara, sociala si de mediu a concesiunii; investitiile necesare pentru modernizare sau extindere; nivelul minim al redeventei; modalitatea de acordare a concesiunii si motivarea optiunii propuse; durata estimata a concesiunii; termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare.

Decizia privind concesionarea si aprobarea concesionarii se face, pe baza caietului de sarcini al concesiunii, prin Hotarare de Guvern, hotarare a Consiliului orasenesc sau comunal. Rezulta ca dreptul de aprobare a concesiunii revine doar Guvernului si, respectiv, Consiliilor judetene sau locale, desi sfera concedentilor este mai larga, ea incluzand, dupa cum s-a mentionat ministerele si alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale precum si institutiile publice de interes local

Sub aspectul procedurilor de concesionare, concesionarea unui bun, a unei activitati sau a unui serviciu public se realizeaza fie prin licitatie publica, deschisa sau deschisa cu preselectie, fie prin negociere directa, cu precizarea ca la cea de-a doua modalitate se poate ajunge numai daca prin licitatie publica nu s-a putut desemna un castigator, deci numai in subsidiar.

Potrivit legii, licitatia publica deschisa este licitatia prin care orice persoana fizica sau persoana juridica de drept privat, romana sau straina, poate prezenta o oferta, iar licitatia publica deschisa cu preselectie, este licitatia prin care persoanele fizice sau persoanele juridice de drept privat, romane sau straine, pe care concedentul le selectioneaza pe baza unor criterii elaborate in prealabil, au dreptul sa prezinte oferte.

In orice situatie de procedura de licitatie publica, concedentul are intotdeauna obligatia sa elaboreze caie­tul de sarcini al concesiunii si instructiunile privind organizarea si desfasurarea pro­cedurii de concesionare.

Comisia de evaluare, indiferent de componenta sa, are, in opinia specialistilor, calitatea de structura a administratiei publice, in sens de autoritate publica, cu toate consecintele care decurg de aici, inclusiv pentru membrii acesteia.

Este de retinut faptul ca procedura concesionarii prin negociere directa, intervine doar in cazul in care licitatia publica, desfasurata de doua ori, nu a condus la desemnarea unui castigator. Sub aspectul documentatiei obligatorii, la baza acesteia se afla procesul-verbal al celei de-a doua licitatii, iar con­ditiile concesionarii prin negociere directa nu pot fi inferioare celei mai bune oferte respinse de licitatia publica deschisa.

Dupa finalizarea procedurii de concesionare, concedentul atribuie concesiunea persoanei fizice sau juridice de drept privat, romane sau straine pe care o alege. Incheierea contractului de concesiune se va realiza in termen de 30 de zile cu incepere de la data la care concedentul a informat of'ertantul despre acceptarea ofertei sale, daca prin caietul de sarcini nu s-a stabilit altfel.

Potrivit legii, contractul de concesiune va cuprinde clauzele prevazute in caietul de sarcini si clauzele convenite de partile contractuale, in completarea celor din caietul de sarcini, fara a contraveni obiectivelor concesiunii prevazute in acesta.

Oricum, in orice situatie, contractul de concesiune va mentiona interdictia concesionarii pentru concesionar, de a subconcesiona, in tot sau in parte, unei alte persoane, obiectul concesiunii. Legea mai prevede expres obligatia concesionarului ca, la expirarea termenului de concesiune, sa restituie in deplina proprietate, liber de orice sarcini, bunul concesionat, inclusiv investitiile realizate.

In conformitate cu prevederile legii romane, contractul de concesiune se incheie indiferent de nationalitatea sau de cetatenia concesionarului, pentru o durata care nu va putea depasi 49 de ani, incepand de la data semnarii lui. Legea prevede si un criteriu ce se afla la baza stabilirii duratei concesiunii, si anume perioada de amortizare a inves­titiei ce urmeaza a fi realizata de catre concesionar. Totusi, contractul de concesiune va putea fi prelungit cu inca o perioada egala cu cel mult jumatate din durata sa initiala, prin simplul acord de vointa al partilor.

Legea a prevazut, insa, faptul ca, din motive exceptionale, legate de interesul national sau local, dupa caz, concedentul poate modifica unilateral partea reglementara a contractului de concesiune, cu notificarea prealabila a concesionarului.

S-a subliniat frecvent in doctrina faptul ca, in cazul concesionarii unui bun public, ne aflam in prezenta unor institutii ale dreptului public, mai exact a unor contracte administrative, pe cand concesionarea unui bun privat al statului creeaza contracte de drept civil, conditionate de existenta unor acte administrative.

Concluzionand, putem spune, intr-o formulare sintetica, faptul ca, intotdeauna, contractul de concesiune este un contract administrativ, sinalagmatic, care se incheie intre persoane, cu titlu oneros, cumulativ, temporar, cu executare succesiva, tipic, numit solemn constitutiv de drepturi si de obligatii.

Doctrina a reamintit, de fiecare data, faptul ca o dimensiune esentiala a sferei efectelor contractelor de concesiune, o reprezinta acest drept al conce­dentului de modificare unilaterala a partii reglementare a contractului de concesiune, drept conditionat, insa, de notificarea prealabila si de existenta unor situatii exceptionale, precum si dreptul de control al concedentului si al statului, in general, prin Ministerul Finantelor Publice. Acest drept este fundamentat pe dreptul exclusiv al conce­dentului de a constata modificarea interesului general si de a dispune adaptarea servi­ciului public, in consonanta cu acest interes general. Fundamentul puterii de modificare unilaterala a contractului de catre administratie se regaseste - potrivit doctrinei franceze actuale - in exigentele serviciului public, mai exact in necesitatile de adaptare permanenta si de continuitate a servi­ciului public.

Referitor la modificarea unilaterala a contractului de concesiune, ea vizeaza aspecte legate de organizarea, functionarea si conditiile de exploatare a serviciului public, cu precizarea ca orice clauza contractuala care ar interzice sau ar limita posibilitatea concedentului de modificare unilaterala, este lovita de nulitate absoluta. Din aceasta perspectiva putem vorbi despre un veritabil paradox al concesiunii: pe de-o parte, interesul public trebuie sa primeze asupra interesului concesionarului iar, pe de alta parte, concesionarul, ca orice comerciant, cauta sa obtina un profit cat mai mare, fiind vorba, evident, de un conflict de interese. Din aceste considerente, in referire la concesiunea serviciului public, s-a subliniat necesitatea de a mentine in favoarea concesionarului o stricta autoritate asupra serviciului si de a garanta concesionarului beneficiile pe care le poate pretinde in mod legitim, cerinta unei asemenea concilieri dominand intregul regim al conce­siunii.

In legislatia s-a incercat concilierea acestui conflict, prin introducerea principiului echilibrului finan­ciar al concesiunii, adica prin realizarea unei posibile egalitatii intre avantajele acor­date concesionarului si sarcinile care ii sunt impuse. Notiunea echilibrului financiar reuneste cele doua elemente ale contractului de concesiune asigurand sinteza intre faptul ca este vorba de un serviciu public si in acelasi timp de o intreprindere privata. Totusi, in practica, dat fiind caracterul aleatoriu al concesiunii, nu se poate realiza din echilibrul financiar o ecuatie ai carei termeni sa fie cunoscuti, in totalitate si in mod absolut. In aceasta situatie, concesionarul accepta un anumit risc; lui nu i se garanteaza ca va realiza beneficii, iar el spera sa realizeze beneficii superioare fata de acelea pe care administratia are intentia sa-l lase sa le obtina. Prin urmare, notiunea echilibrului financiar trebuie sa fie combinata cu probabilitatea ca exista, in orice contract de concesiune, un risc normal.

Fiind un contract sinalagmatic, contractul de concesiune da nastere la doua obligatii reciproce, si anume: pe de o parte, obligatia concedentului de a incredinta concesionarului exploatarea unui serviciu public, a unei activitati sau a unui bun din domeniul public sau privat iar, pe de alta parte, obligatia concesionarului de a plati redeventa. Observam ca, in ceea ce priveste obligatiile concesionarului, acestea se refera la realizarea serviciului, la bunurile ce fac obiectul concesiunii si la plata redeventei.

Mai mult, consemnam obligatia concesionarului de a realiza, in mod direct, obiectul concesiunii, o obligatie continua ca efect al continuitatii serviciului public, aspect ce conduce la con­cluzia potrivit careia, concesionarul nu poate renunta la concesiune fara acordul concedentului, oricat de impovaratoare ar fi devenit obligatiile rezultate din conce­siune.

Cu toate acestea, in cazul contractului de prestari servicii, concesionarul are dreptul sa ceara reasezarea contractului, indiferent daca exista sau nu o clauza de impreviziune, adica o clauza care sa tina cont de producerea unui eveniment care ar putea rasturna echilibrul financiar al contractului.

In ceea ce priveste incetarea contractului de concesiune, aceasta poate avea loc, in mod firesc, in situatia tipica prin ajungerea la termen sau in alte patru situatii atipice. Astfel, incetarea contractului poate sa intervina in urmatoarele situatii:

a) la expirarea duratei stabilite in contractul de concesiune;

b) cand interesul national sau local o impune, prin denuntarea unilaterala de catre concedent, cu plata unei despagubiri juste si prealabile in sarcina concedentului;

c) in cazul nerespectarii obligatiilor contractuale de catre concesionar, prin rezi­lierea unilaterala de catre concedent, cu plata de despagubiri in sarcina concesionarului;

d) in cazul nerespectarii obligatiilor contractuale de catre concedent, prin rezilie­rea unilaterala de catre concesionar, cu plata de despagubiri in sarcina concedentului;

e) disparitia dintr-o cauza de forta majora a bunului concesionat sau in cazul imposibilitatii obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renuntare, fara plata unei despagubiri.

In referire la exercitarea dreptului de control a statului, credem ca aceasta se realizeaza prin ministerele de resort si Ministerul Finantelor Publice, pentru con­cesiunile de interes national si, respectiv, directiile generale ale finantelor publice si controlului financiar de stat judetene si a municipiului Bucuresti, pentru concesiunile de interes local, urmarindu-se, in mod special, respectarea dispozitiilor referitoare la: hotararea de concesionare; publicitate; continutul caietului de sarcini si a instructiunilor privind organizarea si desfasurarea licitatiei; componenta si modul de lucru ale Comisiei de evaluare a ofertelor; informarea factorilor interesati despre acordarea sau incetarea concesiunii; indeplinirea obligatiilor contractuale de catre concedent si concesionar. Nerespectarea de catre partile contractante a obligatiilor cuprinse in contractul de concesiune atrage raspunderea contractuala a partii in culpa.

In legislatia privind regimul juridic al concesionarii sunt reglementate si o serie de sanctiuni contraventionale pentru persoanele fizice si juridice care incalca anumite dispozitii ale sale, ce se completeaza cu dreptul comun in materie, Legea nr. 32/1968, in prezent inlocuita cu O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 180/2002.

In doctrina s-a apreciat ca ar fi fost mai oportuna si stabilirea unei raspunderi adminis­trativ-disciplinare intrucat, din analiza dispozitiilor a caror nerespectare este sanc­tionata, rezulta in mod evident ca este vorba despre incalcarea unor atributii legate de functia pe care o indeplinesc persoanele ce urmeaza sa fie sanctionate.