Continutul principiului legalitatii

Continutul principiului legalitatii

Mai intai, sunt de retinut trei exigente esentiale, corespunzatoare unor coordonate fundamentale ale actiunii administrative, si anume:

1. Legalitatea indica si precizeaza limita actiunii administrative: aceasta inseamna ca actul juridic administrativ nu trebuie sa contravina cu nimic prevederilor regulilor de drept, generale sau individuale, care ii sunt aplicabile; aplicarea acestui principiu trebuie sa se imbine cu ierarhia existenta intre regulile dreptului, extrem de complexa, care a depasit de mult traditionala ierarhizare a normelor juridice;

2. Legalitatea constituie fundamentul actiunii administrative: semnifica faptul ca administratia nu poate actiona numai prin emiterea repetata de acte juridice, decat atunci cand este abilitata printr-o regula de drept sa o faca;

Abilitarea priveste competenta autoritatii de a emite acel act; o autoritate administrativa nu poate actiona decat daca este competenta sa o faca iar acest lucru deriva din continutul actelor normative cu putere de lege;

Ele determina competenta personala (rationae personae), actele si faptele pe care ea este abilitata sa le indeplineasca care compun competenta materiala (rationae materiae) si competenta privitoare la locul, respectiv momentul emiterii si al aplicarii actului( rationae loci, rationae temporis);

ESEU: Dezvoltare regionala - test grila ESEU: Politicile de solidaritate, politici sociale si coeziunea europeana

In plus, “in cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat o singura data si el “nu poate fi dizolvat in ultimele sase luni ale mandatului Presedintelui Romaniei si nici in timpul starii de mobilizare, de razboi, de asediu sau de urgenta.”

Dupa cum s-a apreciat in primul comentariu al acestui articol, in sistemul nostru constitutional s-a optat pentru restrangerea acestei atributii a sefului statului numai la situatia in care trebuie format un nou Guvern, fie dupa alegerile legislative, fie in urma exprimarii unui vot de neincredere in cel existent. Masura dizolvarii Camerelor trebuie sa fie rezultatul esecului evident de formare a unui Guvern care sa aiba acceptul Parlamentului.

Este clar ca masura dizolvarii Parlamentului este o masura grava, s-a apreciat intr-un alt comentariu al art.89 din Constitutie, ce nu poate fi luata decat in situatii cu totul deosebite, dar in conditii normale ale vietii politice si in nici un caz in timpul starii de asediu, de urgenta sau in ultimele sase luni ale mandatului prezidential, intr-un asemenea caz existand temeri ca dizolvarea ar putea fi facuta de Presedinte pentru a-si asigura in continuare, influenta politica.

A treia atributie a Presedintelui in raporturile cu Parlamentul, promulgarea legii, reprezinta o constanta a dreptului public contemporan constand in recunoasterea in favoarea sefului de stat, fie monarh constitutional, fie presedinte de republica, a dreptului de a investi legile adoptate de Parlament cu formula executorie, obligand autoritatile publice sa treaca la executarea prevederilor lor.

Potrivit art.77 din Constitutie ramas neschimbat in urma revizuirii din 2003:

“(1).Legea se trimite, spre promulgare Presedintelui Romaniei. Promulgarea legii se face in termen de cel mult 20 de zile de la primire. (2).Inainte de promulgare, Presedintele poate cere Parlamentului, o singura data, reexaminarea legii. (3). Daca Presedintele a cerut reexaminarea legii ori daca s-a cerut verificarea constitutionalitatii ei, promulgarea se face in cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate dupa reexaminare sau de la primirea deciziei Curtii Constitutionale, prin care i s-a confirmat constitutionalitatea.”

In doctrina s-a apreciat ca, este vorba de o solutie constitutionala apropiata de formula legiuitorului constituant francez, ce adauga insa unele reguli de drept substantial si de drept procesual in ce priveste drepturile si obligatiile Presedintelui legate de cererea de reexaminare.

Ca regula, Presedintele trebuie sa promulge legea in 20 de zile de la primirea ei.

Daca Presedintele are insa indoieli cu privire la continutul legii in intregime sau doar cu privire la anumite prevederi ale ei, fie sub aspectul constitutionalitatii, fie sub aspectul oportunitatii, Constitutia ii ofera doua parghii de actiune.

Pe de-o parte, Presedintele poate cere reexaminarea legii, pentru orice motive, care pot merge de la neacceptarea unor texte pana la indreptarea erorilor materiale, caz in care legea se va intoarce la Parlament, fiind puse in discutie observatiile facute de acesta.

Astfel, ca urmare a noii dezbateri pot apare doua situatii: fie parlamentarii isi insusesc in totalitate sau doar partial punctul de vedere al Presedintelui, acesta fiind obligat apoi sa o promulge in termen de 10 zile, fie parlamentarii isi mentin punctul de vedere initial, refuzand sa tina cont de propunerile facute de Presedinte, votul fiind acelasi ca si la inceput, dupa tipul de lege adoptata, Presedintele fiind de asemenea obligat sa promulge legea in maxim 10 zile, dupa ce i-a fost returnata.

Pe de alta parte, potrivit art.146 litera a) din Constitutia republicata, Presedintele Romaniei, alaturi de alte subiecte de drept, poate sesiza Curtea Constitutionala inainte de promulgarea legii, cu aspecte de neconstitutionalitate ale acesteia.

Daca solutionand sesizarea, Curtea Constitutionala decide ca legea este constitutionala, o retrimite Presedintelui care va fi obligat sa o promulge in termen de 10 zile.

Daca dimpotriva, Curtea Constitutionala impartaseste pozitia Presedintelui, total sau doar partial, legea se retrimite Parlamentului care, potrivit art.147 alin.(2) din Constitutia republicata, va fi obligat sa reexamineze dispozitiile respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curtii Constitutionale.

Prin legea de revizuire a fost inlaturata astfel vechea prevedere, criticata de unii specialisti de-a lungul vremii, potrivit careia, Parlamentul putea adopta legea in aceeasi forma, cu o majoritate de cel putin doua treimi din numarul membrilor fiecarei Camere, caz in care obiectia de neconstitutionalitate era inlaturata, iar promulgarea devenea obligatorie.

Este adevarat insa, ca, exista si posibilitatea ca, in Parlament sa nu se poata atinge votul de doua treimi necesar inlaturarii vointei Curtii Constitutionale, situatie in care legea sau dispozitiile considerate de Curtea Constitutionala ca avand un caracter neconstitutional nu puteau intra in vigoare.

Din considerente didactice, analizam in continuare atributiile Presedintelui Romaniei in situatii exceptionale care includ la o analiza atenta atat atributiile in domeniul apararii (declararea mobilizarii, respingerea agresiunii armate) cat si atributiile privind masuri exceptionale, prin instituirea starii de asediu sau a starii de urgenta.

In statele occidentale, potrivit unei analize din perspectiva dreptului comparat, s-a dezvoltat mai ales o practica administrativa si in baza ei a evoluat doctrina, in absenta de regula, a unui cadru legislativ adecvat si cu atat mai putin a unor prevederi exprese de natura constitutionala. Este vorba despre teoria circumstantelor exceptionale, luarea unor masuri exceptionale fiind de regula incredintata executivului, dar supusa unor forme variate de control parlamentar. Este ratiunea pentru care analizam aceste atributii in contextul mai larg al atributiilor Presedintelui in raporturile cu Parlamentul.

In domeniul apararii, Presedintele Romaniei este comandantul fortelor armate si indeplineste functia de presedinte al Consiliului Suprem de Aparare a Tarii, potrivit art.92 alin.(1) din Constitutie. In exercitarea acestei functii, prevede art.92 alin.(2) din Constitutie, “el poate declara, cu aprobarea prealabila a Parlamentului, mobilizarea partiala sau totala a fortelor armate. Numai in cazuri exceptionale, hotararea Presedintelui se supune ulterior aprobarii Parlamentului, in cel mult 5 zile de la adoptare.” Aceasta norma constitutionala atrage doua observatii.

In primul rand, o astfel de decizie nu va putea fi luata decat dupa dezbaterea in Consiliul Suprem de Aparare a Tarii, al carui presedinte este Presedintele Romaniei, intr-o asemenea situatie neputand fi vorba despre exercitiul unei puteri discretionare.

Regula enuntata prevede ca aprobarea Parlamentului trebuie sa fie prealabila si numai in cazuri cu totul exceptionale ea poate surveni ulterior, in maxim 5 zile.

Cu alte cuvinte, in primul caz, oportunitatea si necesitatea luarii acestei masuri si deci aprecierea situatiilor de fapt care ar justifica-o este lasata la aprecierea Parlamentului. In al doilea caz, al unor situatii exceptionale, aceasta apreciere este lasata, intr-o prima etapa la indemana Presedintelui, deoarece el poate sa o dispuna fara aprobarea prealabila a Parlamentului, dar sub conditia aprobarii ulterioare a acestuia si inca intr-un termen foarte scurt, de cel mult 5 zile.

Aceste dispozitii trebuie coroborate cu dispozitiile art.65 alin.(2) litera c) din Constitutia republicata, care prevad ca declararea mobilizarii totale sau partiale se face de catre Camerele reunite in sedinta comuna.

Constitutia nu precizeaza care sunt aceste cazuri exceptionale, dar ele nu ar putea fi decat situatii de o urgenta cu totul deosebita, cum ar fi iminenta unei agresiuni, amenintarea tarii cu deschiderea ostilitatilor impotriva sa etc.

In al doilea rand, refuzul Parlamentului de a aproba hotararea Presedintelui Romaniei are ca efect anularea decretului prezidential de mobilizare.

In plus, mai observam, fata de dispozitiile initiale ale art.92 din Constitutia din 1991, ca legea de revizuire a remediat o deficienta evidenta de redactare, si anume, absenta oricarei precizari cu privire la situatia in care Parlamentul nu se afla in sesiune, spre deosebire de prevederea imediat urmatoare care reglementeaza atributiile Presedintelui, in cazul unei agresiuni armate.

Astfel, potrivit alin.(4) din art.92, nou introdus: “In caz de mobilizare sau de razboi, Parlamentul isi continua activitatea pe toata durata acestor stari, iar daca nu se afla in sesiune, se convoaca de drept in 24 de ore de la declararea lor.”

Potrivit art.92 alin.(3): In caz de agresiune armata indreptata impotriva tarii, Presedintele Romaniei ia masuri pentru respingerea agresiunii si le aduce neintarziat la cunostinta Parlamentului, printr-un mesaj. Daca Parlamentul nu se afla in sesiune, el se convoaca de drept in 24 de ore de la declansarea agresiunii. Aceasta prerogativa a Presedintelui trebuie interpretata insa, in lumina dispozitiei constitutionale potrivit careia, Camerele reunite in sedinta comuna declara starea de razboi.

In ce priveste cea de-a doua categorie de atributii constand in masuri exceptionale, conform art.93 din Constitutia republicata: “Presedintele Romaniei instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgenta, in intreaga tara ori in unele unitati administrativ-teritoriale, si solicita Parlamentului incuviintarea masurii adoptate, in cel mult 5 zile de la luarea acesteia. Daca Parlamentul nu se afla in sesiune, el se convoaca de drept in cel mult 48 de ore de la instituirea starii de asediu sau a starii de urgenta si functioneaza pe toata durata acestora.”

In aceasta materie a fost adoptata Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.1/1999 privind regimul starii de asediu si regimul starii de urgenta aprobata cu modificari si completari prin Legea nr.453/2004.

In continutul acestei reglementari, starea de asediu si starea de urgenta sunt calificate ca privind “situatii de criza ce impun masuri exceptionale care se instituie in cazuri determinate de aparitia unor pericole grave la adresa apararii tarii si securitatii nationale, a democratiei constitutionale ori pentru prevenirea, limitarea sau inlaturarea urmarilor unor dezastre” (art.1).

Instituirea starii de asediu sau a starii de urgenta presupune restrangerea exercitiului unor drepturi sau al unor libertati, in conditiile art.53 din Constitutia republicata.

Tot din sfera atributiilor prezidentiale care necesita interventia Parlamentului, de data aceasta in raporturile sale cu poporul, face parte referendumul, Presedintele Romaniei, dupa consultarea Parlamentului, putand cere poporului sa-si exprime, prin referendum, vointa cu privire la probleme de interes national (art.90 din Constitutie).

Pe aceasta cale se realizeaza imbinarea democratiei reprezentative cu procedee ale democratiei semi-directe, prin care poporul este consultat cu privire la probleme de interes national.

Formularea referitoare la “probleme de interes national” a fost criticata in doctrina ca avand un caracter prea general, intr-o acceptie extensiva, toate problemele importante fiind de interes national, indiferent daca sunt de ordin economic, militar sau politic. O interpretare corecta, ar putea fi aceea ca, referendumul ar trebui sa se refere la alte probleme decat cele care sunt in mod expres date in competenta puterii legislative.

Termenul de “consultare” nu trebuie sa constituie un motiv de minimalizare a interventiei Parlamentului; in cazul in care acesta ar da un aviz negativ, dar referendumul ar avea loc totusi, exista pericolul unui conflict cu urmari imprevizibile, motiv pentru care nici una din cele doua autoritati publice implicate nu ar putea fi interesata  intr-o asemenea eventualitate.

Cu alte cuvinte, s-a apreciat in doctrina, riscurile politice ale unui asemenea demers pot anula efectele scontate ale referendumului. De aici rezulta si faptul ca referendumul prevazut de art.90 din Constitutie este un referendum facultativ, Presedintele nefiind obligat sa-l declanseze.

§ 4. Atributiile Presedintelui Romaniei in cadrul puterii executive

Intr-o formulare generala s-ar putea spune ca, toate atributiile Presedintelui Romaniei care nu privesc sarcinile de reprezentare a statului si respectiv, de “mediere intre puterile statului, intre stat si societate” sunt atributii din sfera executivului.

Presedintele Romaniei fiind unul din cei doi sefi ai executivului, potrivit tezei devenita traditionala, atributiile sale in cadrul puterii executive se exercita in raport cu Guvernul, si in principal, cu conducatorul acestuia, cu primul-ministru si apoi cu alte autoritati ale administratiei publice, potrivit dispozitiilor constitutionale si legale in materie.

In raport cu primul-ministru, figura politica centrala a Guvernului, care poate fi un om politic sau o personalitate neutra fata de partidele politice (un tehnocrat), Presedintele are atributii limitate.

In primul rand, Presedintele initiaza si finalizeaza procedura de investitura a Guvernului, exercitand urmatoarele doua atributii in acest scop: desemnarea candidatului la functia de prim-ministru si numirea Guvernului pe baza votului de incredere acordat de Parlament [art.85 alin.(1) si art.103 din Constitutia republicata].

Tot in raporturile cu Guvernul, Constitutia mai prevede urmatoarele atributii in sarcina Presedintelui: revocarea si numirea unor membri ai Guvernului, in caz de vacanta a postului sau de remaniere guvernamentala, la propunerea primului-ministru [art.85 alin.(2) si (3) din Constitutie], consultarea Guvernului cu privire la probleme urgente si de importanta deosebita (art.86 din Constitutie) si participarea la sedintele Guvernului (art.87 din Constitutie).

Toate aceste categorii de atributii vor fi prezentate cu ocazia analizei Guvernului, fiind legate strans de formarea, organizarea si functionarea acestuia.

In ce priveste atributiile sale in raporturile cu alte autoritati ale administratiei publice am aratat deja cu prilejul evocarii atributiilor in domeniul apararii ca, Presedintele Romaniei este comandantul fortelor armate si presedintele Consiliului Suprem de Aparare a Tarii, calitate in care, potrivit legii speciale in materie, convoaca lucrarile, coordoneaza si indruma intreaga activitate a acestuia.

Conform art.119 din Constitutia republicata:

“Consiliul Suprem de Aparare a Tarii organizeaza si coordoneaza unitar activitatile care privesc apararea tarii si securitatea nationala, participarea la mentinerea securitatii internationale si la apararea colectiva in sistemele de alianta militara, precum si la actiuni de mentinere sau de restabilire a pacii.”

Art.65 alin.(2) litera g) din Constitutia republicata prevede obligatia Camerelor de a se reuni in sedinta comuna pentru examinarea rapoartelor Consiliului Suprem de Aparare a Tarii.

Din aceasta perspectiva, Consiliul Suprem de Aparare a Tarii a fost calificat ca fiind o autoritate autonoma colegiala, formata din membri de drept.

Actele Consiliului Suprem de Aparare a Tarii pot avea atat caracter normativ, cat si individual. In spiritul exigentelor impuse de Legea nr.24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata in 2004, hotararile Consiliului Suprem de Aparare a Tarii ar trebui publicate in Monitorul Oficial, sub semnatura Presedintelui Romaniei si a primului-ministru, cu exceptia hotararilor cu caracter militar, care se comunica numai institutiilor interesate.

Din pacate, Legea nr.415/2002 care reglementeaza aceasta autoritate publica a prevazut necesitatea comunicarii acestor hotarari, autoritatilor administratiei publice la care se refera, integral sau in extras, cu exceptia celor pentru care se hotaraste altfel, desi firesc ar fi fost sa se prevada invers, in sensul ca, acestea se comunica autoritatilor administratiei publice si institutiilor interesate, daca se decide astfel.

Tot in categoria atributiilor in raporturile cu alte autoritati ale administratiei publice, Presedintele Romaniei propune numirea conducatorilor unor autoritati ale administratiei publice. Spre exemplu, potrivit art.65 alin.(2) litera h) din Constitutia republicata, astfel cum acesta a fost completat, Parlamentul reunit in sedinta comuna, numeste la propunerea Presedintelui Romaniei, pe directorii serviciilor de informatii si exercita controlul asupra activitatii acestor servicii.

Astfel, fata de varianta initiala a acestei dispozitii constitutionale care se rezuma la a prevedea atributia de numire, la propunerea Presedintelui, doar a directorului Serviciului Roman de Informatii, prin legea de revizuire s-a folosit pluralul, fiind vorba de un domeniu in care isi desfasoara activitatea mai multe autoritati, si nu doar una singura, alaturi de Serviciul Roman de Informatii, fiind organizat prin lege si Serviciul de Informatii Externe precum si un serviciu de informatii cu caracter tehnic in sfera comunicatiilor. Se intelege, ca vor fi numiti de Parlament numai directorii autoritatilor cu atributii in aceasta materie, nu si sefii compartimentelor de informatii din cadrul diferitelor ministere.

De asemenea, potrivit art. 94 litera c) din Constitutie:

“Presedintele Romaniei numeste in functii publice in conditiile prevazute de lege.”

Spre exemplu, conform unei dispozitii din Legea audiovizualului, Presedintele Romaniei numeste doi membri in Consiliul National al Audiovizualului.

Totodata, Presedintele numeste in functii pe prim-adjunctul directorului Serviciului Roman de Informatii si pe cei trei adjuncti ai acestuia, la propunerea directorului Serviciului Roman de Informatii, potrivit legii speciale in materie.

In plus, potrivit art.94 literele a) si b) din Constitutie:

“Presedintele Romaniei confera decoratii si titluri de onoare si acorda gradele de maresal, de general si de amiral.”

Considerand politica externa tot o dimensiune a administratiei publice rezulta ca reglementarea unor atributii si pentru seful de stat in acest domeniu prezinta si semnificatia implicarii sale in procesul decizional administrativ.

Art.91 din Constitutie consacrat atributiilor in domeniul politicii externe, reglementeaza doua mari categorii de atributii in acest domeniu, prin care se exprima rolul de reprezentare a intereselor tarii noastre de catre Presedintele sau, in relatiile internationale.

Potrivit art.91 alin.(1) din Constitutia republicata:

“Presedintele incheie tratate internationale in numele Romaniei, negociate de Guvern, si le supune spre ratificare Parlamentului, intr-un termen rezonabil. Celelalte tratate si acorduri internationale se incheie, se aproba sau se ratifica potrivit procedurii stabilit

3. Legalitatea presupune obligatia administratiei de a actiona in sensul efectiv al respectarii legii: aceasta exigenta constituie un aspect putin analizat si evocat pana in prezent; ea semnifica un element pozitiv: administratia nu este doar tinuta sa nu depaseasca limitele competentei, ci este obligata sa actioneze pentru executarea legii si chiar pentru restabilirea legalitati, atunci cand si acolo unde ea este incalcata.